谈述保障“十二五”期间保障房建设如何“保障”

内容摘要 保障房供给对于城市而言在短期和长期有着不同的成本和收益。以实地调查所观察到的黄石、深圳和重庆的保障房供给实践为基础，将地方政府视为趋利避害的利益主体，通过对其在保障房供给及“土地—资金”筹集策略背后的动机的分析可以发现，地方政府往往结合当地实际发展水平及所面临的问题，综合权衡后做出最有利于城市发展的决策，并确定保障房供给及“土地—资金”筹集策略。为此，提出“十二五”期间如何激励地方政府提供住房保障，以及如何促进住房保障与城市发展良性互动的政策建议。
关键词 十二

五、保障房 地方政府 动机分析 土地—资金 成本—收益

作者 1郑思齐，清华大学建设管理系副主任、副教授、博士生导师；2张英杰，清华大学建设管理系博士生。（北京 100084）
基金项目 国家自然科学基金（70973065和71273154）、国家社会科学基金重大项目（09&ZD042）、教育部新世纪人才支持计划（NCET-12-0313）
国家“十二五”规划纲要中提出2011至2015年建设3600万套保障房的目标，这标志着保障房建设这一重大民生工程进入一个集中快速发展阶段。但一些阻碍保障房供给的关键制度因素仍未，特别是地方政府动机和资源筹集机制问题。第一，建设任务自上而下层层摊派，导致供给与需求错配

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。例如，从区域结构来看，2010年西部地区建设任务约占1000万套的44%，东部地区占30%，中部地区占25.7%。[1 ]相对于住房保障需求更高的东部地区，西部地区的保障房建设任务反而更重。第二，与地方政府的责任分担机制不合理，当前政府投入较少，依然以地方政府投入为主。以2011年的情况为例，1000万套保障房约需资金1.3万亿，其中通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集8000多亿，财政投入1000多亿，需要各级地方政府筹集4000多亿，加之房地产调控造成的土地出让金大幅下滑，各地资金缺口颇大，[2 ]这就导致地方支出压力巨大，无法有效推进保障房供给。第三，住房政策以短期临时性行政干预为主，尚未形成长期制度化的住房保障政策，无法从根本上激励地方政府提供住房保障。当前的住房保障政策主要是政府以行政任务的形式下达，目的是应对商品房持续上涨所导致的居民居住问题，依然有“头痛医头、脚痛医脚”的特点，缺乏整体设计和制度保障。
在当前背景下，承担住房保障任务的主力依然是地方政府。政府能否通过机制设计切实增强地方政府动机，以及地方政府能否及时和有效地筹集如此庞大的土地和资金资源，是能否有效完成保障房建设的关键。对地方政府保障房供给策略及其背后动机的分析，有助于更深入地理解地方政府保障房供给行为背后的逻辑，帮助政府设计更有效地激励地方政府的政策措施，促进住房保障事业的可持续发展。与以往定性分析文章的不同之处在于，笔者将从“成本—收益”角度建立一个分析地方政府动机的框架，结合实地调研，通过对“十二五”初期在保障房供给方面表现积极的三个城市（黄石、深圳和重庆）在住房保障模式上的可复制性和可持续性的观察，试图提出真正有效激励地方政府供给保障房的政策建议。
地方政府提供住房保障的动机分析
从不同的时间维度来看，地方政府提供住房保障的成本与收益具有显著的差异。虽然短期内需要付出高昂的成本，但长期则可以收获明显的社会和经济效益。

1.短期成本巨大

保障房建设会为地方政府带来很高的成本。一方面，在房价快速上涨的背景下，供给保障房用地会减少地方政府的土地出让收入，巨大的机会成本有悖于地方政府的“土地财政”理念。目前，地方政府主要依赖“土地财政”来弥补财政缺口，这使得他们难以放弃高额的土地出让收益，因此会想方设法减少保障房用地，降低因此产生的机会成本，“民生”被让位于“经济”。另一方面，一些地方政府不愿实现较高的住房保障水平，以免更多低收入者涌入，增加财政负担。这是因为，住房保障是一种社会福利政策，具有收入再分配的功能。而根据公共财政理论，地方政府缺乏投资于这类福利政策的动机[3 ]。它们通常具有“嫌贫爱富”的倾向，往往不希望过多低收入人口居住在自己的城市中。
因此，如果地方政府仅关注短期的城市建设和经济增长，住房保障意味着巨大的成本，自然缺乏建设保障房的动力，尽可能地回避投入资源提供住房保障。前几年的一个典型例子是，2008年设立保障房专项补助之初，各地“跑部进京”申请保障房建设任务。而实际情况却是需要地方政府承担大部分建设费用，于是后来两年，地方的积极性明显消退，惟恐下放的任务指标过大，掏空了自己的腰包。[4 ]

2.长期社会和经济收益明显

住房不仅仅是提供遮风避雨的物质空间，更重要的是为城市居民提供生活环境和社会交往空间，为民众融入城市劳动力市场和主流社会，以及获得各种公共怎么写作创造机会。因此，为低收入者提供的居住机会也必须具有城市公共怎么写作和就业机会的基本可达性。这意味着，对于地方政府而言，住房保障并非毫无产出的成本投入，而是能够带来经济和社会收益的“社会投资”，只不过这些经济和社会收益中有些只有在长期才能体现。这些收益包括但不限于：
（1）保障房建设通常与周边基础设施的改善相并行，这有助于提高城市基础设施水平并优化城市空间布局，有效推进城市化进程。（2）保障房建设能够增加城市的可支付性住房供给，降低居住成本，吸引劳动力流入，从而稳定和扩大城市的劳动力队伍。（3）保障房建设能够改善城市低收入群体的居住环境（包括物质环境和社会环境），有利于他们逐渐融入社会主流生活，积累人力资本，提高技能水平。
前两条都能够给地方政府带来收益：其一，公共怎么写作和基础设施的完善有利于本地区整体社会经济环境的改善，增加社区和城市的吸引力，这部分价值是被固化在区位上的，不会随着受保障者的流动而转移，所以地方政府也会有动机去改善低收入社区周边的公共怎么写作水平。其二，通过保障房可以吸引城市所需的劳动力，增加对产业的有效劳动力供给，有助于加速产业发展，提高城市的经济增长能力，这也是地方政府所愿意见到的。不过，这两种收益均需要较长时间才能逐渐显现，很难在官员一届任期之内见到显著的效果。但是，第三条所述收益，由于劳动力的流动性而不能被地方政府独享（例如，农村移民在某城市获得技能提升后可能会迁移到其他的城市），地方政府的投入和产出就无法实现匹配，从而可能缺乏承担住房保障成本的动机。但不管怎样，劳动力素质提高的社会收益在全国层面是基本不会外溢的，这就需要来自政府的激励。

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