政府能力和贫富差距控制

〔摘要〕　根据政府与社会的融合程度以及体现政府能力的方式，政府能力可分为纵向能力与横向能力，前者是政府凌驾于社会之上的能力，包括控制能力与汲取能力；后者是政府融入社会的能力，包括合法化能力和协商能力。新中国成立之后，政府特别重视加强纵向能力即控制能力和汲取能力，在国际局势纷繁复杂的局面下，中国保持了相对的稳定和经济的高速发展，但是也造成了严重的贫富分化。随着时代的发展变化，计划经济时期形成的强大的纵向能力越来越不适应社会主义市场经济和科学发展的需要。因此，应准确界定政府职能，积极培育社会资本，加强制度变革，从而实现能力均衡，有效控制贫富差距。
〔关键词〕　政府能力，贫富差距，纵向能力，横向能力，能力均衡
〔〕A　 〔文章编号〕1004-4175（2012）04-0120-05
贫富差距扩大影响经济社会可持续发展，解决贫富差距问题，不仅是重要的社会问题，更是重大的政治问题。但是，解决贫富差距问题，实现分配正义，不仅取决于中国和政府的态度和意愿，更取决于政府能力建设，能力的导向和结构合理与否是目标能否实现的决定性因素。笔者认为，政府能力可分为纵向能力与横向能力，而目前的贫富差距主要是由过强的纵向能力导致的，因此，需要实现能力均衡，以有效控制贫富差距。

一、政府能力类型及特点

政府能力是指政府实际能够履行职能的程度，它解决的是政府如何去做、通过什么方式去做的问题。在国家与社会关系的视域内，根据政府与社会的融合程度以及体现政府能力的方式，可以将政府能力划分为纵向能力与横向能力。
（一）纵向能力及其特点。纵向能力是政府基于社会之上的能力，如果过强表示政府与社会没有很好地融合，体现了政府与社会对立的思维倾向，增强政府能力以压制公民社会能力为代价。纵向能力主要包括以下两方面：一是控制能力。控制就是政府对偏离和违背各种规范的行为所采取的各种防范、纠正和惩罚措施，控制能力体现了强烈的自我本位意识，用已有的规则和制度限制社会、市场和公民的行为，对任何抗争性的行为施加严厉的惩罚，确保按照政府的意愿行事，符合政府的利益要求，从而实现政府职能。在权力系统内部，强调下级绝对服从上级，下级不得有任何背叛上级的行为，对政治忠诚的要求高于一切，下级完全成为实现上级意志的工具。但由于信息不对称，下级往往背叛和欺骗上级，控制的效果大打折扣。二是汲取能力。汲取能力是指政府从社会获得财政资源以实现职能的能力。汲取能力与现代国家建构密不可分，如果国家没有充分的汲取能力，就无法履行职能。可以说，汲取能力是其他一切政府能力的基础和前提。汲取能力取决于合理的财政汲取机制：税收规则明确，并被毫不动摇地贯彻；收税者能够合理地配置、培训并严格依法办事；纳税人能够明确地认定，并有纳税精神。衡量汲取能力的主要指标是财政收入占GDP的比重。
纵向能力具有以下两个特点：一是强制性。纵向能力蕴含了强烈的自我本位价值，强调政府对于社会的优先地位和主导作用。而为了实现政府职能，政府可以采取任何必要的手段，特别是行政强制手段，以国家暴力为后盾，采取强制命令的方式达到政府的目标，而强制往往导致的是零和博弈。二是单方性。纵向能力体现的是政府对于社会、企业以及上级对下级的权威，权力的行使具有单向性，更多体现政府的单方意志，以政府的目标和价值导向整合社会，从而实现强大的组织动员能力。
（二）横向能力及其特点。横向能力是政府融入社会的能力，适当的横向能力表示政府恰当地融入社会之中，两者很好地渗透，体现政府与社会良好的合作，政府能力的实现有良好的社会基础，社会资本在加强政府能力方面发挥着重要的作用。横向能力主要包括两种能力：一是合法化能力。合法化能力是指政府维持和增强自身合法性的能力，它关系着政权的稳定性和可持续性。合法化能力与强制无关，主要体现政府的软实力，并以此引导和整合社会。二是协商能力。协商强调政府、社会与市场之间的平等性和权力运行的多向度性，

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在各方主体之间由于各自的价值导向、行为模式和利益诉求发生矛盾的情况下，政府作为唯一合法的暴力使用者协调它们之间的矛盾，主要通过协调、对话的方式来解决问题，而不是简单的强制和命令，从而保障各利益主体的利益得到表达，保证决策是各主体博弈和相互妥协的结果。
横向能力具有以下两个特点：一是开放性。横向能力不仅仅来源于政府自身，更是来源于社会、市场和公民，它们与政府发生资源、信息、需求等的交换和流通，共同提升政府能力，使其具备坚实的社会根基。二是互动性。横向能力的重要内容是协商能力，尊重政府、社会与市场各自的优势，通力合作实现治理目标，依据一定的法律和制度，建立平等的伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对公共事务的管理，是一个全方位互动的管理过程，此过程中一般不使用暴力。

二、纵向能力与横向能力的失衡导致贫富差距扩大

基于上述分析，笔者认为，纵向能力与横向能力的失衡，尤其是纵向能力过强是导致贫富差距扩大的重要原因之一。新中国成立之后，为了巩固新生的人民政权，抵御外来威胁，维护社会秩序，实现国家的独立富强，政府特别重视加强纵向能力即控制能力和汲取能力。控制能力体现为在中国历史上第一次形成了立足于基层、组织严密的社会动员机制和社会组织结构，利用户籍制度实现了城乡二元分割体制，使国家得以有组织、有效率地将农业产品投入工业，特别是重工业，使得中国在最短时间内建立起完善的国防体系、工业体系和交通基础设施，并进行了大规模的农田水利基本建设，形成了新中国独立自主的国民经济体系，实现了国家对国民经济的控制。汲取能力体现为在严密的社会控制基础上，建立起了严格的国家预算体系、税收体系、转移支付体系。通过从基层起步建立起公共积累、社会积累和国家积累，从而最大限度地利用了极其有限的资本作为准备金，一举确立起中国人民银行作为发钞机构的权威性，确立起人民币主权货币的独立性、权威性。〔1 〕 （P17-18 ）而货币和金融体系是一国经济和社会发展的基础。改革开放以来，虽然控制能力在经济领域减弱，但是在稳定压倒一切的思想指导下，对于社会的控制则并未见放松的迹象。汲取能力虽然在改革开放初期“分灶吃饭”的财政体制下有所减弱，但是随着分税制的推进，国家的汲取能力开始增强。正是国家强大的纵向能力，在国际局势纷繁复杂的局面下，中国保持了相对的稳定和经济的高速发展，取得了举世瞩目的成就，但是也造成了严重的贫富分化。（一）控制能力与贫富差距扩大。政府对控制能力的强调主要包括条形控制和块状控制。条形控制主要体现在对国民经济命脉即行业的控制，主要表现为国家对铁路、石油、煤炭、通信、电力等行业的垄断和保护，建立专业的行业管理部门，比如铁道部、（原信息产业部）以及原来的电力部和石油部等，基本上是政企合一。政府既当运动员又当裁判员，国家对这些行业的发展在投资、信贷、税收等方面给予政策倾斜，有些行业得到国家较多的无偿投资，有些行业得益于从产品上调中获得发展基金，有些行业则享受税收优惠。国家政策倾斜使得这些行业得到较快发展，与此同时，工资与效益挂钩的管理方式使得这些行业的工资水平明显高于其他行业。有研究显示，最高与最低的四个行业人均收入比，1978年为2.17∶1，1980年为1.48∶1，1985年为1.81∶1，1990年为1.76∶1，1995年为2.23∶1，2000年为2.63∶1， 2005年为4.88∶1， 2008年为4.77∶1。〔2 〕 如果对行业进一步细分， 2008年职工平均工资最高行业是证券业（172123元），最低行业是畜牧业（10803元），二者之比为15.93∶1。〔3 〕如果将工资外收入和住房、补助等福利待遇上的差异考虑进去，电力、电信、金融等垄断行业与非垄断行业的实际收入差距可能更大，而国际上公认行业间收入差距的合理水平在3倍左右。
块状控制主要体现在城乡二元体制和东、中、西的区域分割。20世纪50年代后期，由于计划经济的确立，为了方便国家对社会的控制，国家建立了城市和农村两种户籍制度，从此城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的自由流动受到严格限制，广大农民被束缚在土地上，禁锢在农村中。改革开放以后，虽然控制有所放松，农民可以进城务工，但享受不到城市居民的基本权利，农民与市民在房屋土地产权、子女教育、生活保障、社会保险、就业、政治权利等方面机会不均等。改革开放以来，中国城乡居民的收入水平有所提高，但由于改革的顺序、发展的力度、相关政策的支撑以及人口社会状况等方面存在着差异，城乡居民收入差距大体经历了“迅速缩小，逐渐扩大，再逐渐缩小，加剧扩大”的过程。中国统计局的数据显示，1978年城市人均可支配收入与农村人均纯收入比为2.57∶1，1985年降到历史最低1.8∶1后又持续扩大。1994年达到历史最高的2.86∶l，1997年再跌至2.47∶l后又加速扩大。在2001年、2002年、2003年又分别扩大为2.90∶1、3.11∶1、3.23∶1，2004年城乡居民收入比下降为3.21∶1，但2005年城乡居民收入增长的相对差距和绝对差距仍在扩大，城乡居民收入比为3.22∶1，2006年扩大到3.28∶1，2009年达到最高的3.33∶1，2010年暂时回落到3.23∶1，2011年缩小到3.13∶1。由于城镇居民享有各种补贴、福利、社

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会保障，再加上土地边际收益率的递减、土地资源的有限性以及农民的生产性支出占收入的很大部分，因此实际上城乡贫富差距会更大。城乡差距日益扩大已成为中国最严峻和富有挑战性的问题之一。
东、中、西的区域控制起源于改革开放初期“让一部分人先富起来的政策”，从区域上来说，就是东部地区先富起来。改革开放以来，先后建立了五个经济特区、十四个沿海开放城市、长三角、珠三角和环渤海经济区，东部地区在政策、税收、投资、人才、教育等各方面受到了优待。这种“东倾”的非均衡地区经济发展战略，客观上加快了东部地区经济发展的速度，但其以廉价获得中西部地区的自然资源为前提，导致地区间经济增长的差距扩大，地区居民收入差距也随之拉大。此后虽然相继实施了“西部大开发战略”、“振兴东北等老工业基地战略”和“促进中部地区崛起战略”等区域经济协调发展战略，但由于发展的“路径依赖”，东中西的发展差距未见明显缩小。有研究者指出：区域发展不平衡是中国的基本国情，中国也是世界上区域差距最大的国家之一。〔4 〕以2008年人均可支配收入为例，东部为19203.46元，中部为13225.88元，西部为12971.18，东北为13119.67元，最高的东部与最低的西部绝对值相差6232.28元。同时，对不同地区同一行业以及同一地区不同行业收入差距进行对比分析后得出的结论是：中国大陆地区31个省区市之间的职工收入差距主要存在于东部地区与其他三个地区之间，而这主要是由于地区经济发展的差异性造成的。因此，加快中、西和东北地区的经济发展，是缩小东部地区与其他三个地区之间职工收入差距的唯一途径。〔5 〕而从动态趋势来看，区域差距的走向也不容乐观。改革开放初期至20世纪80年代末期，中国区域差距呈现出下降趋势；从20世纪90年代初到21世纪初期，中国区域差距呈现出上升趋势，并于2004年左右达到最高点；之后中国区域差距呈现出收缩的趋势，但这种趋势是否持续还需要时间的检验。〔6 〕总而言之，中国区域差距仍然处于高位，是未来中国可持续发展面临的难题。
（二）汲取能力与贫富差距扩大。汲取能力是政府能力的核心和实现其他能力的基础；而衡量政府汲取能力的主要指标就是政府收入占GDP的比例即宽口径的宏观税负。根据中国社会科学院财经与经济贸易研究所课题组的研究，全口径的政府收入由1998年的17254亿元上升到2008年的96965亿元， 其占当年GDP 的比重也从1998 年的20.4%上升到2008年的30.9%， 上升了10个百分点。全口径财政收入占GDP的比重在2000年～2003年， 以及2005年～2007年之间上涨幅度较大， 2007 年达到顶峰为31.5%。〔7 〕而从近三年来的财政收入与GDP增长率来看，2009分别为 11.7%和9.2%，2010年分别为21.3%和10.3%，2011年分别为24.8%和9.2%。财政收入增长率是GDP的两倍多，体现了政府强大的汲取能力。而强大的汲取能力背后则是政府、企业和个人不合理的收入和支出分配格局，造成国，国有大型企业的繁荣和中小企业的生存困难。而为了保持经济社会的快速发展，在出口和内需不足的情况下，国家又不得不利用强大的汲取、控制能力进行投资，资金流向大型基础设施和重点行业、领域。以2009年为例，2009年前三季度，投资拉动经济增长7.3%，消费拉动4%，出口拉动-3.6%。〔8 〕而在投资结构中，2009年全年投资224598.8亿元，其中第一产业6894.9亿元、第二产业96250.8亿元、第三产业121453.1亿元，分别为3.07%、42.85%和54.08%。而上述经济结构失衡的重要原因在于投资结构失衡。〔9 〕这种依靠强大纵向能力的汲取-投资政治经济模式进而形成国民收入分配恶性循环的局面，造成了贫富差距的“滚雪球”效应。

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