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内容提要：在城市化和工业化的过程中，农村土地由农用地转化为非农用地是必然现象。由于我国土地制度以及征地制度所存在的缺陷，使农民利益受到损失。因此，要保障失地农民的利益就要进行制度改革，而改革土地制度和征地制度无疑是保障失地农民利益的根本，包括改革和完善我国的土地制度，赋予农村集体土地完整的产权全能，完善我国的农村土地承包经营权，赋予农民永久的使用权，加大对失地农民的补偿力度，设计一套公平、公正、透明的征地程序，缩小征地规模等，同时，要建立失地农民的医疗、养老、就业等社会保障机制。
关键词：失地农民；利益受损；制度经济学
1003-4161（2012）06-0050-04
一、引言
随着城市化和工业化的发展，对土地的需求量越来越大。特别是20世纪90年代以来，社会主义市场经济改革不断深入，外企纷纷来华建厂以及人们对基础设施建设的要求提高等这些原因都导致大规模的土地被征用，于是产生大量的失地农民。这是经济发展的必经阶段，任何一国的发展都伴随着农地的非农化。Swindellt等对尼日利亚地区土地征用情况进行了研究，结果表明，在1975—1985期间，尼政府的土地征用使大量农民失去赖以生存的土地，导致他们既失业又无家可归，产生了严重的社会问题。目前中国也面临同样的问题，而且由于中国农村人口数量居多，所以失地农民数量也会更大，形式会更严峻。相关数据表明，在过去的15年间，我国大约有2 500万农民失去了他们赖以生存的土地，现在失地农民数量已经超过了5 000万人，并且每年失地农民数量仍在增加。韩俊（2003）根据中国目前城市化的发展速度及城市化率推算，到2030年我国占用农村耕地数目将达到5 000万亩以上，而一般每征用0．067 hm2（约1亩）的耕地，就会产生1．5个失地农民，这样计算下来，届时我国失地农民的数量将超过7 500万人。如此庞大的失地大军面临着“种田无地，就业无岗，医保无份”的局面，如果不能妥善处理好这些“三无”农民，必将影响到我国的城市化和工业化进程，以及社会的安定团结。近些年的案件也表明，有70％多的案件和农村土地征用有关。2008年以来的160多起农村群体性突发事件，80％以上的起因是由于土地征用过程中发生的警民冲突，这一系列事件的发生也引起了政府部门的高度重视。党的十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干问题的决定》指出“要改革我国的征地制度，缩小征地规模，建立健全失地农民社会保障机制，切实保护好失地农民的利益”。决议的出台为有效保护我国失地农民的利益迈出了坚实的一步。
蒋永穆等对现行失地农民安置补偿模式进行了深刻分析，他认为失地农民社会保障的缺失，失地农民安置方式的不足等导致了他们合法利益受到损害，据此提出“统筹兼顾，合理补偿”的补偿模式，来实现对失地农民合法权益保护的帕累托改进；冀名峰认为征地补偿安置政策缺乏对农民生活和生计的保障，特别是缺乏对失地农民就业的引导和培训，并提出了解决失地农民就业问题的对策；郭熙保等认为对失地农民土地的补偿除了支付农地所有者传统的土地所有权之外，还应该对土地发展权给予补偿，而现行的补偿方法恰恰忽略了对农民土地发展权的补偿，导致了农民利益受损，因此，要改革现行补偿制度，加大对失地农民的补偿力度；刘家强等对成都失地农民社会保险办法的制定和实施情况进行了调查，发现大多数失地农民没有被纳入社会保险体系，缺乏基本的生活保障，严重损害了失地农民的切身利益，因此，以失地农民可持续生计重构为前提，分析了失地农民社会保障制度在替代土地功效，解决生存与保障问题上的优势和成效，并对提高制度的绩效性、替代性和持续发展性提出了相应的对策建议；温乐平对江西省失地农民养老保险情况进行了抽样调查，从分析中发现，失地农民养老保险制度存在诸多问题，如制度不统一，参保具有强制性，缴费比例不合理，缩减政府补贴，养老待遇过低等问题，认为这些都在一定程度上损害了失地农民的利益；周建军认为政府在征地过程中损害了农民利益，并运用公共选择理论分析了我国的征地现状和政府的征地行为，提出了相应的对策。
从本文的分析可见，我国学者从不同的视角分析了我国失地农民利益受损的原因。有的学者认为农村土地的产权不完整是失地农民利益受损的原因；有学者认为征地制度不合理是农民利益受损的原因；还有的学者指出失地农民缺乏相应的社会保障从而导致利益受损；当然还有的学者认为部分官员的腐败导致农民利益受损等。这些原因都在一定程度上导致了或加重了我国失地农民利益受到损害，但是本文认为制度方面的原因才是失
第四，现行征地制度对失地农民的社会保障不够重视，不能有效地保障失地农民的合法权益。中国现行征地制度没有充分考虑征地对失地农民生产、生活方式以及心理方面的深刻影响。首先现行的征地制度缺乏对失地农民的社会保障。我国在农村初步建立了新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度以及“三保”和“工保”制度，在城市则基本形成了养老保险、医疗保险、就业保险、最低生活保障制度以及生育保险等，但是对失地农民却没有相应的社会保障，一旦他们出现疾病或者养老等问题，就会陷入困境，给家庭带来负担，如果处理不好还会影响社会的稳定。另外，征地制度也忽视了失地农民心理上的变化。农民被征地后又一部分人会离开自己熟悉的地方进入另一个安置点生活，这会在心理认同和心理适应上产生不适。因此，对失地农民的安置不应仅仅停留在货币补偿上，还要关注失地农民心理上的变化和对新环境的适应等。
第一，改革和完善我国的土地制度，特别是赋予农村集体土地完整的产权全能。目前关于我国农村制度的改革方案大体有以下几种观点：一种观点是将农村集体土地所有权转变为农村土地国家所有权。他们认为，实行农村土地国有化可以从深层次上理顺农村土地经济关系和解决当前因土地资源的征用而发生的各种错综复杂的矛盾和纠纷，同时有利于国家对农村土地的整体规划和管理，抑制农村集体经济组织对农民利益的伤害，并且实行农村土地国有化有利于推进农业规模经营，提高农业的效率和抗风险能力。另一种观点是主张将农村集体土地所有权转为农民土地私有产权。这种制度的优点是可以真正地还权于民，抑制村组织和基层政府通过写卖土地、调整承包期限等手段损害农民的利益，从而使农民可以分享工业化和城市化建设用地带来的收益。同时，这种土地制度还可以增加农村土地产权的稳定性、流动性，提高农村土地的配置效率，促进农村剩余劳动力的转移，加快城市化进程。最后，还有学者认为，应坚持现存的农村集体土地制度，但是在这个基础上应该进行完善。我们认为，现行的农村集体土地所有制，在稳定农村，促进农村经济发展方面发挥了重大作用，但是它所存在的固有缺陷需要改进。首先，要赋予农民充分的土地权能，允许农民在符合规划的前提下自主的写卖和交易土地，打破国家对土地一级市场的垄断，充分发挥市场的机制。其次，要完善我国的农村土地承包经营权，赋予农民永久的使用权，这可以增加农民的预期和对土地的投入，还可以防止基层组织借调整土地之名，徇私舞弊，损害农民的利益。
第二，改革和完善我国的征地制度，主要从以下几个方面人手。一要加大对失地农民的补偿力度，不仅仅是按照失地农民土地的年产值的平均值进行补偿，而更多的是要引入市场机制，以市场的供求关系来决定土地的，让失地农民也能分享城市化带来的收益。二是要设计一套公平、公正、透明的征地程序。只有程序的公平才能保障结果的公平，在征地之前要事先通知农民，征求他们的意见，其中应包括征地的目的、征地的时间、补偿方式以及安置措施等，如果农民有不同的意见，应积极协调，保障征地的顺利进行以及维护农民的利益。为充分保障农民的利益，国家必须在制度上提供一个公正的有效的申诉、协调和裁决程序。三是要缩小征地规模，严格限定在“公共利益”范围内，对什么是“公共利益”，国家要在法律中明确，并采用列举法进行列举，对一些“非公共利益”的征地，政府只要管住规划，对于土地的由农民自己和用地单位进行谈判，商讨土地的，国家维护谈判的公平秩序和市场秩序。
第三，建立失地农民的医疗、养老、就业等社会保障机制。我国城镇居民已初步建立了完整的社会保障制度，农村的社会保障制度也初步成形，只有失地农民这一特殊的群体缺乏必要的社会保障机制。为此，应尽快为失地农民建立相应的社会保障体系，可以将其纳入城市社会保障体系，也可以将其纳入农村社会保障体系，视各地方情况决定。同时，要广泛筹集资金，资金的筹措可以按国家、集体、个人及三方共担的思路解决，且无论是何种用途的土地征用，征地的主体均应该提取一定的土地收益留作失地农民的社会保障基金。
五、结语
在城市化、工业化的过程中，部分农村土地由农用转化为非农用途是必然现象。但是，国家在保障城市化和工业化用地的同时，也应该有必要采取一定的措施保护土地资源和被征地农民的利益。让失地农民也能分享到城市化和工业化所带来的成果，而其中最重要的途径就是要让失地农民分享到土地增值的收益。由于我国土地制度以及征地制度所存在的缺陷，使农民无法保障自己的利益。因此，土地制度和征地制度的改革无疑将是解决上述问题的根本性制度变革。这其中包括改革和完善我国的土地制度，赋予农村集体土地完整的产权全能，完善我国的农村土地承包经营权，赋予农民永久的使用权，加大对失地农民的补偿力度，设计一套公平、公正、透明的征地程序以及缩小征地规模等，同时要建立失地农民的医疗、养老、就业等社会保障机制，充分保障失地农民的利益。
[作者简介]唐着菲（1981—）。女，河南郑州人，河南商业高等专科学校讲师，博士在读，研究方向：经济学。
责编：启方；校对：木梓
关键词：失地农民；利益受损；制度经济学
1003-4161（2012）06-0050-04
一、引言
随着城市化和工业化的发展，对土地的需求量越来越大。特别是20世纪90年代以来，社会主义市场经济改革不断深入，外企纷纷来华建厂以及人们对基础设施建设的要求提高等这些原因都导致大规模的土地被征用，于是产生大量的失地农民。这是经济发展的必经阶段，任何一国的发展都伴随着农地的非农化。Swindellt等对尼日利亚地区土地征用情况进行了研究，结果表明，在1975—1985期间，尼政府的土地征用使大量农民失去赖以生存的土地，导致他们既失业又无家可归，产生了严重的社会问题。目前中国也面临同样的问题，而且由于中国农村人口数量居多，所以失地农民数量也会更大，形式会更严峻。相关数据表明，在过去的15年间，我国大约有2 500万农民失去了他们赖以生存的土地，现在失地农民数量已经超过了5 000万人，并且每年失地农民数量仍在增加。韩俊（2003）根据中国目前城市化的发展速度及城市化率推算，到2030年我国占用农村耕地数目将达到5 000万亩以上，而一般每征用0．067 hm2（约1亩）的耕地，就会产生1．5个失地农民，这样计算下来，届时我国失地农民的数量将超过7 500万人。如此庞大的失地大军面临着“种田无地，就业无岗，医保无份”的局面，如果不能妥善处理好这些“三无”农民，必将影响到我国的城市化和工业化进程，以及社会的安定团结。近些年的案件也表明，有70％多的案件和农村土地征用有关。2008年以来的160多起农村群体性突发事件，80％以上的起因是由于土地征用过程中发生的警民冲突，这一系列事件的发生也引起了政府部门的高度重视。党的十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干问题的决定》指出“要改革我国的征地制度，缩小征地规模，建立健全失地农民社会保障机制，切实保护好失地农民的利益”。决议的出台为有效保护我国失地农民的利益迈出了坚实的一步。
二、国内失地农民利益受损的文献综述
我国学者对失地农民利益受损的原因研究较多，他们从不同的角度进行了分析，并且也得出了一些的结论。蒋永穆等对现行失地农民安置补偿模式进行了深刻分析，他认为失地农民社会保障的缺失，失地农民安置方式的不足等导致了他们合法利益受到损害，据此提出“统筹兼顾，合理补偿”的补偿模式，来实现对失地农民合法权益保护的帕累托改进；冀名峰认为征地补偿安置政策缺乏对农民生活和生计的保障，特别是缺乏对失地农民就业的引导和培训，并提出了解决失地农民就业问题的对策；郭熙保等认为对失地农民土地的补偿除了支付农地所有者传统的土地所有权之外，还应该对土地发展权给予补偿，而现行的补偿方法恰恰忽略了对农民土地发展权的补偿，导致了农民利益受损，因此，要改革现行补偿制度，加大对失地农民的补偿力度；刘家强等对成都失地农民社会保险办法的制定和实施情况进行了调查，发现大多数失地农民没有被纳入社会保险体系，缺乏基本的生活保障，严重损害了失地农民的切身利益，因此，以失地农民可持续生计重构为前提，分析了失地农民社会保障制度在替代土地功效，解决生存与保障问题上的优势和成效，并对提高制度的绩效性、替代性和持续发展性提出了相应的对策建议；温乐平对江西省失地农民养老保险情况进行了抽样调查，从分析中发现，失地农民养老保险制度存在诸多问题，如制度不统一，参保具有强制性，缴费比例不合理，缩减政府补贴，养老待遇过低等问题，认为这些都在一定程度上损害了失地农民的利益；周建军认为政府在征地过程中损害了农民利益，并运用公共选择理论分析了我国的征地现状和政府的征地行为，提出了相应的对策。
从本文的分析可见，我国学者从不同的视角分析了我国失地农民利益受损的原因。有的学者认为农村土地的产权不完整是失地农民利益受损的原因；有学者认为征地制度不合理是农民利益受损的原因；还有的学者指出失地农民缺乏相应的社会保障从而导致利益受损；当然还有的学者认为部分官员的腐败导致农民利益受损等。这些原因都在一定程度上导致了或加重了我国失地农民利益受到损害，但是本文认为制度方面的原因才是失
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地农民利益受损的根源。因此，本文拟从我国制度（这里的制度指的是正式制度）方面人手，结合制度经济学的相关理论分析我国失地农民利益受损的原因，并据此提出解决的对策和建议。三、失地农民利益受损原因分析：制度经济学视角
制度经济学家认为，制度可以分为正式制度和非正式制度。正式制度主要是指通过国家等机构建立起来的成文的法律法规，主要包括宪法、法律以及各部门的规章等；非正式制度则指人们在长期的社会交往过程中逐渐形成的，并得到社会一直性认可的一系列习惯、规则的总称，包括价值观念、文化传统、道德、风俗习惯、意识形态等等。制度学派主要强调制度在经济社会中的作用，他们认为制度是社会的根本，对经济社会发展起决定性的作用。中国现在正处于由计划经济向社会主义市场经济转变的过渡阶段，制度的变革在这个过程中起着关键性的作用。本文认为，失地农民是城市化和工业化发展的必然现象，但是由于我国制度的固有缺陷以及制度的不完善才使得我国的失地农民问题更加严峻。具体原因主要表现在以下几个方面。源于：论文标准格式范文www.udooo.com
第三，征地程序不规范以及安置方式的缺陷导致失地农民利益受损。我国各级政府在对农民征地时，其征地程序存在着不规范现象。一些政府在征地时并没有事先将征地的具体情况告诉农民，包括补偿方式、补偿金额、补偿的具体时间，如何安置等。在一项调查中发现，大多数失地农民反映，他们并不清楚土地的补偿额，也不清楚具体的补偿措施，这些征地程序的不规范导致一些村干部与开发商合谋共同压低征土，减少对农民的补偿。另外，我国对失地农民的安置措施还不完善，传统的计划经济时的安置方式主要是就业安置，即将失地农民安置在就近的工厂里。但是，随着经济的发展，企业对技术以及工人素质的要求越来越高，由于大多是失地农民学历较低，技能不全面等，这种就业安置日益显示出其弊端，不适应经济的发展。目前比较常见的安置方式为货币安置，即给失地农民一定的货币作为补偿，而对他们今后的生活、就业、子女教育等则由农民自己解决，政府则不再过问。这种补偿方式操作简单，政府承担的责任轻，因此各地政府都把其作为主要的补偿方法。但是其固有的缺陷也日益显现。很多失地农民没有好好利用补偿款，而是大多将其用于消费，当补偿款用完时，他们面临着无地又无家可归的尴尬处境。当然源于：毕业设计论文模板www.udooo.com
，有些地方对失地农民的补偿还有住房补偿、入股等等，但总体来说都不完善，使失地农民利益遭受损失。第四，现行征地制度对失地农民的社会保障不够重视，不能有效地保障失地农民的合法权益。中国现行征地制度没有充分考虑征地对失地农民生产、生活方式以及心理方面的深刻影响。首先现行的征地制度缺乏对失地农民的社会保障。我国在农村初步建立了新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度以及“三保”和“工保”制度，在城市则基本形成了养老保险、医疗保险、就业保险、最低生活保障制度以及生育保险等，但是对失地农民却没有相应的社会保障，一旦他们出现疾病或者养老等问题，就会陷入困境，给家庭带来负担，如果处理不好还会影响社会的稳定。另外，征地制度也忽视了失地农民心理上的变化。农民被征地后又一部分人会离开自己熟悉的地方进入另一个安置点生活，这会在心理认同和心理适应上产生不适。因此，对失地农民的安置不应仅仅停留在货币补偿上，还要关注失地农民心理上的变化和对新环境的适应等。
四、我国失地农民利益受损的启示
失地农民是伴随非农化过程中所出现的必然现象。我国正处在城市化和工业化发展的快速阶段，对土地的需求量还会不断加大，失地农民数量还会增加。因此，妥善处理好失地农民问题事关经济的发展和社会的稳定。从上面论述中我们可以看到，失地农民利益受损的主要原因在于制度，其中包括集体土地所有制、征地制度以及社会保障制度等。故而，要有效解决我国失地农民问题，保障失地农民的利益不受损失，就要从改革制度人手。第一，改革和完善我国的土地制度，特别是赋予农村集体土地完整的产权全能。目前关于我国农村制度的改革方案大体有以下几种观点：一种观点是将农村集体土地所有权转变为农村土地国家所有权。他们认为，实行农村土地国有化可以从深层次上理顺农村土地经济关系和解决当前因土地资源的征用而发生的各种错综复杂的矛盾和纠纷，同时有利于国家对农村土地的整体规划和管理，抑制农村集体经济组织对农民利益的伤害，并且实行农村土地国有化有利于推进农业规模经营，提高农业的效率和抗风险能力。另一种观点是主张将农村集体土地所有权转为农民土地私有产权。这种制度的优点是可以真正地还权于民，抑制村组织和基层政府通过写卖土地、调整承包期限等手段损害农民的利益，从而使农民可以分享工业化和城市化建设用地带来的收益。同时，这种土地制度还可以增加农村土地产权的稳定性、流动性，提高农村土地的配置效率，促进农村剩余劳动力的转移，加快城市化进程。最后，还有学者认为，应坚持现存的农村集体土地制度，但是在这个基础上应该进行完善。我们认为，现行的农村集体土地所有制，在稳定农村，促进农村经济发展方面发挥了重大作用，但是它所存在的固有缺陷需要改进。首先，要赋予农民充分的土地权能，允许农民在符合规划的前提下自主的写卖和交易土地，打破国家对土地一级市场的垄断，充分发挥市场的机制。其次，要完善我国的农村土地承包经营权，赋予农民永久的使用权，这可以增加农民的预期和对土地的投入，还可以防止基层组织借调整土地之名，徇私舞弊，损害农民的利益。
第二，改革和完善我国的征地制度，主要从以下几个方面人手。一要加大对失地农民的补偿力度，不仅仅是按照失地农民土地的年产值的平均值进行补偿，而更多的是要引入市场机制，以市场的供求关系来决定土地的，让失地农民也能分享城市化带来的收益。二是要设计一套公平、公正、透明的征地程序。只有程序的公平才能保障结果的公平，在征地之前要事先通知农民，征求他们的意见，其中应包括征地的目的、征地的时间、补偿方式以及安置措施等，如果农民有不同的意见，应积极协调，保障征地的顺利进行以及维护农民的利益。为充分保障农民的利益，国家必须在制度上提供一个公正的有效的申诉、协调和裁决程序。三是要缩小征地规模，严格限定在“公共利益”范围内，对什么是“公共利益”，国家要在法律中明确，并采用列举法进行列举，对一些“非公共利益”的征地，政府只要管住规划，对于土地的由农民自己和用地单位进行谈判，商讨土地的，国家维护谈判的公平秩序和市场秩序。
第三，建立失地农民的医疗、养老、就业等社会保障机制。我国城镇居民已初步建立了完整的社会保障制度，农村的社会保障制度也初步成形，只有失地农民这一特殊的群体缺乏必要的社会保障机制。为此，应尽快为失地农民建立相应的社会保障体系，可以将其纳入城市社会保障体系，也可以将其纳入农村社会保障体系，视各地方情况决定。同时，要广泛筹集资金，资金的筹措可以按国家、集体、个人及三方共担的思路解决，且无论是何种用途的土地征用，征地的主体均应该提取一定的土地收益留作失地农民的社会保障基金。
五、结语
在城市化、工业化的过程中，部分农村土地由农用转化为非农用途是必然现象。但是，国家在保障城市化和工业化用地的同时，也应该有必要采取一定的措施保护土地资源和被征地农民的利益。让失地农民也能分享到城市化和工业化所带来的成果，而其中最重要的途径就是要让失地农民分享到土地增值的收益。由于我国土地制度以及征地制度所存在的缺陷，使农民无法保障自己的利益。因此，土地制度和征地制度的改革无疑将是解决上述问题的根本性制度变革。这其中包括改革和完善我国的土地制度，赋予农村集体土地完整的产权全能，完善我国的农村土地承包经营权，赋予农民永久的使用权，加大对失地农民的补偿力度，设计一套公平、公正、透明的征地程序以及缩小征地规模等，同时要建立失地农民的医疗、养老、就业等社会保障机制，充分保障失地农民的利益。
[作者简介]唐着菲（1981—）。女，河南郑州人，河南商业高等专科学校讲师，博士在读，研究方向：经济学。
责编：启方；校对：木梓