试述中小学教师欠发达地区农村中小学教师补充机制实施中理由和对策设计

摘要：农村中小学教师补充机制的建立对促进欠发达地区基础教育均衡发展，推进教育公平具有重要意义。我国针对欠发达地区农村中小学教师补充先后出台了特岗计划等一系列政策，这些政策在有效缓解农村教师数量短缺、结构不合理等矛盾的同时，在执行过程中也出现了诸如补充教师专业结构失衡，教师权益难以保障等问题。这些问题迫切需要我们创新和完善欠发达地区农村中小学教师补充机制。
关键词：教育均衡；农村教师；补充机制
教师是教育事业的最重要的资源之一，是教育教学活动的主导。但因为历史和现实的原因，我国东西部之间，城乡之间教师资源配置并不均衡，尤其是广大农村地区，教师资源匮乏，这无疑扩大了教育的不公平发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“要以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质。创新农村教师补充机制，完善制度政策，吸引更多优秀人才从教。积极推进师范生免费教育，实施农村义务教育学校教师特设岗位计划，完善代偿机制，鼓励高校毕业生到艰苦边远地区当教师。”①只有加强农村教师队伍建设，构建合理有效的农村中小学教师补充机制，才能缓解农村地区教师短缺和各种突出的结构性矛盾，进而保证教师资源得到合理配置和促进基础教育公平发展。
从世界范围内来看，不管是哪一个国家都面临过农村教师师资短缺的问题，先是出现数量的短缺，在数量达到或者基本满足要求时又会面临质量上的提升问题。笔者认为，欠发达地区农村中小学补充机制不仅是数量的补充，更要从质量的角度出发，将优秀教师补充进来，带动和提升农村教师队伍整体素质；另外，还要让补充进来的教师愿意并能够在农村教育岗位上长期留任，以达到区域间教师资源合理配置，促进教育公平的实现。

一、创新和完善欠发达地区农村中小学教师补充机制的必要性

随着社会的进步与发展，社会公平越来越成为人们关注的问题之一。教育公平是社会公平的重要组成部分，它首先要求区域内教育资源配置的相对公平，其中教师资源的均衡配置成为教育资源均衡配置的主要内容之一。近年来我国在农村教师队伍建设方面做了大量投入，并特别针对我国欠发达地区农村中小学教师的补充出台了一系列重要政策。但是在我国欠发达地区，农村基础教育底子还比较薄，地区差异和城乡差异还比较大；农村中小学教师在数量上流失严重、补充不足；在质量上存在着结构不合理，师资队伍整体素质不高的问题。这些问题已成为制约区域内教育均衡发展和社会公平发展的瓶颈。因此，作为推进教育资源均衡配置的手段之

一、建立合理有效地农村中小学教师补充机制就成为必然。

(一)是推进区域间师资均衡配置的需要

《中国中小学教师专业发展状况调查与政策分析报告》指出，在教师数量的横向对比上，农村教师中有70.3%的乡镇、农村教师集中在小学教育阶段，仅29.7%的教师怎么写作于初中教育。从教师的稳定性来看，城市教师的稳定性要高于县城及农村地区。②农村学校流出的教师难以及时得到补充，造成了教师队伍的不稳定。农村教师学历层次提升不够，难以适应当前新课程改革的需要。由此可见，创新和完善农村中小学教师补充机制对弥补农村地区中小学教师在数量和质量上的欠缺，缩小城乡差异有重要意义。

(二)是拓展农村中小学教师专业发展空间的需要

教师专业发展除了自身的追求和努力之外，还受到一定的社会、学校环境等外部因素的制约。一方面，在农村地区师资缺乏的薄弱学校，一些

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教师超负荷工作，大部分精力都在于完成日常教学任务，很难有积极性和主动性去追求自身的专业发展，进修的时间和机会都非常少，一些学校规定的业务学习任务多流于形式。另一方面，师资数量和结构不合理的学校，难以形成有利于教师专业成长的良好条件和氛围。在教师角色从“职业化”向“专业化”转变的背景下，通过教师补充，可以促使教师的工作量趋于合理，优化教师的工作环境和专业发展意识，为农村地区新课程改革的开展创造良好条件。

(三)是保证农村地区中小学生全面发展的需要

农村地区师资的缺乏严重影响义务教育的发展规模，使农村地区得学生受教育的机会减少，不能享受到充足的教师资源。农村学校一些课程无法正常开设，有的地方和学校则通过加大班额、增加教师工作量等方式勉强维持教学。③其次，骨干教师纷纷从农村地区或者薄弱学校流向城区，使流出学校的师资质量下降，学生接受教育的质量大打折扣，学生得不到全面而充分的发展，违背了义务教育的初衷。只有通过创新和完善农村中小学教师补充机制，使教师资源在城乡、学校之间的配置上保持基本均衡，促进教师和学生的健康发展。

(四)是促使毕业生顺利进入农村教育岗位的需要

当前不可忽视的另外一个问题是，我国高校毕业生就业形势依然严峻，包括师范院校的毕业生也不易找到对口的工作。与此对应，我国欠发达地区的农村学校教师却仍然紧缺，毕业生缺乏顺畅的渠道进入农村学校从教，同时从事农村教育事业的意愿也并不强烈。“教师供需状况由供不应求变为结构性过剩，不少农村学校甚至出现了教师超编与代课教师共存的现象”。④这些情况说明，农村教师队伍呈现出的新陈代谢缓慢的状态迫切需要我们从优化教师结构，调整教师资源出发，创新和完善农村中小学教师补充机制，使优秀的教师补充进来并能够在农村教学岗位上真正发挥作用。
综上所述，创新和完善农村中小学教师补充机制，对提高农村教师队伍的整体素质，促进区域间义务教育均衡发展，提高农村教育质量，推进教育公平乃至社会公平具有重要意义。

二、当前我国实行的几项欠发达地区农村中小学教师补充机制及其成效

(一)省级招聘和市县招聘

教育部曾于2009年做出《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》，通知中强调，从2009年开始，各地中小学新任教师补充应全部采取公开招聘的办法，同时要调整和使用本地区中小学教职工编制，及时满足教师补充需求。⑤这一政策的出台目的在于提高教师招聘过程中的公正性，以及保证教师入职的基本标准，并且实现县域内同类义务教育学校岗位结构比例在城乡之间大体平衡，促进县域内义务教育率先实现均衡配置。

(二)特岗计划

为了引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作，2006 年我国开始实施“农村义务教育学校教师岗位计划”（简称“特岗计划”）公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县以下农村义务教育阶段学校任教。“特岗计划”以合同管理方式绕开编制紧张的障碍，采取省级统筹、公开招聘的办法，严格用人标准和程序。此项政策不仅为农村地区的学校补充了大批师资，对地方的教师队伍建设具有积极示范效应，而且引导高校毕业生就业时面向基层，拓宽其就业渠道。

(三)农村学校教育硕士师资培养计划

教育部于 2004年启动实施“农村学校教育硕士师资培养计划”，在具有推荐免试研究生资格的大学中，选拔部分优秀应届本科毕业生，通过学校培养和实践锻炼，为边远贫困地区农村学校培养教育硕士师资，提高农村教师队伍的整体素质。

(四)师范生免费教育

2007 年，国家开始在六所部属师范大学实行师范生免费教育，以鼓励师范生毕业生扎根农村、长期从事农村教育工作。师范生免费政策是国家提升农村教师素质的一项重要举措。师范生免费教育通过公共财政干预机制来调控师范教育的发展，吸引优秀学生报考教师教育专业并到中小学尤其是农村学校任教。⑥这项举措对于广大农村地区的生源非常具有吸引力，同时能够从源头上保证农村教师素质。

(五)轮岗与顶岗支教

轮岗和支教制度相对于上述几种制度来说，是相对短效的农村教师补充机制，但是灵活性和时效性较强，也易于在更小的范围，例如在同一个学区内实行。
教师轮岗制度的初衷在于使城镇教师走入农村基层，以带动当地教学质量的提高，缩小城乡二元结构下城市和农村教育水平之间的差距。
综上所述，这几项政策的实施有效地缓解了欠发达地区农村中小学教师数量和结构性短缺的矛盾，提升了农村教师队伍整体素质，吸引了高学历人才从事农村基础教育，改善农村薄弱学校面貌，提高农村教育质量。有力地促进区域内教育均衡发展和教育公平的实现。

四、欠发达地区农村中小学教师补充机制执行中存在的问题

这些政策的实施颇具成效，但是在执行过程中仍然存在一些偏差和有待执行的问题：

(一)教师招聘和编制管理制度缺乏针对性

省级县级招聘在某些省区的实际执行的过程中存在两个突出的问题：一是考试科目的统一性导致教师补充中的学科短缺问题；二是缺乏对学生综合素质的考察，尤其是专业精神与知识的测评。另外，招聘权限的上移虽然加强了公正性和基本标准，但是没有照顾到学校具体的用人需求，出现学科性过剩或者短缺的问题。
另外，教育部提出 “特岗计划” 要 “严格掌握用人标准，以应届本科生为主”。但从实施情况看，一些偏远艰苦地区，本科生不愿意应聘，专科生又不能够招聘，实际需要并没有得到满足。再次，部分特岗教师专业不能对口，所任科目繁多。这些教师分配到农村中小学后，成为“通科教师”，这样一来不仅影响了教学质量，也加重了特岗教师的工作负担。

(二)教师利益难保障，教师待遇缺乏吸引力

有研究表明，有不少地方特岗教师的工资不能及时到位，拖欠现象严重；有些地方绩效工资和福利保险等也没有落实。有些地方招聘时的承诺难以兑现，使部分教师生活面临窘境，严重影响了这些教师的工作积极性。尤其是特岗教师期满留任之后，地方的安置能力面临重大考验。不少县级财政原本十分薄弱，特岗教师岗位有关支出结转以后将形成巨大的刚性压力。
另外从对首届免费师范生的调查来看，多数人从教育成本和收益的角度出发，认为以优异成绩考入部属院校然后回农村教书十年违背了当初高考以期跳出农门的初衷，认为农村教师的待遇对他们缺乏吸引力。对农村教师直接投入不足，无法创造使教师安心从教的物质环境；入职后的各项管理制度的缺位，教师专业发展的平台缺失等种种现实因素使教师没有意愿长期从事农村教育工作。

(三)免费师范生政策没有达到预期，毕业生缺乏从事农村教育工作意愿

一是从培养机构层面，许多省属师范类院校并没有享受到这一优惠政策，这些院校的生源多来自于本省或者周边省市的农村地区，免费师范生政策并没有加大对与这些学生的倾斜力度。二是从政策实施效果层面，免费师范生政策实施四年来培养了万余名教师。有调查表明，在这万余名免费师范生中，下基层的愿望并不强烈，到农村学校任教的比例非常低。⑦这对于农村教师紧缺的欠发达地区来说，实际的需要并未得到有效满足。这些毕业生留在城市不能解决岗位和编制，却缺乏或农村生源地执教的决心和勇气。

(四)轮岗与顶岗支教制度实施缺乏灵活性

有研究者指出，“扎根于乡村的教育现场会发现，轮岗制度的实施遇到许多困境。”⑧例别如出于职称评定的考虑，教师被动参与到轮岗制度中来；城市教育理念和农村教育理念存在隔膜；农村学生受到背景知识和学习硬件的限制，难收实效；另外轮岗教师的实际生活所需也成为了农村薄弱学校的负担等等。需要从完善教师的评价体系，增加轮岗制度专用经费等方面入手，提高轮岗制度的实际效果。

三、创新的完善欠发达地区农村中小学教师补充机制的对策

国内有学者建议本着公开、公平和公正和区域协调的原则，建立科学合理的教师补充机制，在制定的过程中需要国家充分考虑对农村教师资源主体的维护责任。要从政府，人才市场、培养机构、学校和教师本身这几个层面入手来完善农村中小学教师补充机制。
（一）完善教师招聘政策与教师编制管理政策。就省级县级招聘而言，要充分考虑到区域内学校的实际需求，在考试科目上做出适当调整，注重对考生的综合素质的考试。在编制上，可以适当对特岗教师有所倾斜，使这些教师能够留在农村教学岗位继续从教。另外要从医疗、保险、住房等方面解决教师的后顾之忧，保证他们能享受到当地教师的同等待遇。
（二）优化资金配置。将对教育的投入部分转化为对农村教师的直接投入，包括对农村教师物质生

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活和专业发展的投入等；要逐步提高教师待遇，与当地相比要达到中上水平；建立教师特殊津贴制度，应达到一定的金额和力度。经费列入每年的和省级财政预算，并专项列支管理，保证其专款专用，并严格执行年终审计监督制度。⑨（三）完善培养机构的招生和培养方式。将师范院校或者大学师范类专业的招生政策向农村地区倾斜，在录取时对学生做出毕业后必须怎么写作于农村地区教育的限制；师范类院校可招收农村地区定向、订单式学生。培养方案的设定应与其他师范生有所差别，开设通识教育课程、专业教育课程和教师教育课程，其中专业教育课程应与“订单”相结合等。⑩
（四）学校要灵活实施教师轮岗制度。在轮岗制度实施的过程中，要充分考虑时间和地域条件，制定详尽的政策实施计划和考核评价制度。要根据教师的教学水

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平，在综合考虑教师的本人意愿，家庭背景等基础上，将教师选派到农村地区的薄弱学校进行轮岗；要考虑到农村学校和学生的适应性，将教师进行轮岗前的培训；加大对区域内农村地区学校的投入，增添基本的教学设备和图书资料等，提高教育硬件水平，使得教学活动正常开展。
（五）要加大宣传力度，提高教师个人从教意愿。教师个人从事农村教育的使命感和责任感，实现个人价值和社会价值的统一。蔡明兰认为，教师流动对农村地区师资的补充牵涉到均衡发展乃至社会和谐发展的大局，“道义化身”的教师需要遵从社会的规范和政府政策的调控。特别是对于特岗教师，农村教育硕士和免费师范生来说，要加强对这些教师和准教师的人文关怀，在认识上提升他们的使命感和职业幸福感，增强荣誉感，才可缓解农村教师补充难和补充后又流失而出现的“断链”现象。
[注释]
①国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年），网站，http：///edu/2011-09/28/c_12209719

1.htm，2011年9月28日

⑧刘伟，朱成科.农村教育”教师轮岗制度”实施困境及其出路[J]. 现代教育论丛，2010（6）
⑨24 柴江. 农村教师流失特点解读与补充机制创新[J].观察与探索，2010（9）
蔡明兰.问题与[J].教育研究，2011（2）
（作者单位：西北师范大学教育学院，甘肃 兰州 730070）