论“三循环”耕地保护利益补偿模式构建学术

摘要　我国耕地保护应更多侧重对耕地保护实施主体的内在激励，因此建立耕地保护利益补偿机制是实现我国切实保护耕地的关键环节。结合近期有关耕地保护利益补偿模式的研究成果，本文从耕地保护的外部性没有得到相应的经济体现、耕地保护政策损益补偿机制不健全、现行耕地保护的委托—写作技巧机制具有较高的效率损失风险、耕地保护的区域差异性在经济上未得到有效体现、耕地资源价值核算不完善和由于比较利益的存在使得农户保护耕地的积极性不高等六大方面系统分析了我国现行耕地保护制度缺陷，提出了建立“三循环”耕地保护利益补偿模式的新思路。在此基础上，对“三循环”耕地保护利益补偿资金的筹集和使用、补偿主体、补偿标准、补偿方式等进行了详细论述。最后，从建立“”耕地保护基金管理委员会、对城镇居民开征耕地保护税、建立受偿农户耕地保护补偿账户体系以及加强对各级耕地保护基金管理委员会的监督管理等方面提出了政策建议。本文的分析结果对于推进我国耕地保护经济补偿，实现切实保护耕地目的具有一定的理论参考价值。
关键词耕地保护；利益补偿；补偿模式；补偿资金；补偿主体；补偿标准；补偿方式
A文章编号1002-2014(2012)07-0120-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.201

2.07.019

我国人多地少，耕地资源数量匮乏，耕地资源质量差，人均耕地占有量远低于世界平均水平。2008年末我国总人口高达132 802万人，人均耕地只有0.137 hm2，仅为世界平均水平(0.25 hm2)的54.8%，且中低产田占耕地总面积的2/3左右。我国人口占世界人口的21%，粮食安全问题在世界经济竞争中是一场输不起的战争。我国粮食安全问题与其说是一个经济问题，还不如说是一个政治问题。2008年10月，党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“要划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。国家“十一五”规划提出的主体功能区（包括优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类功能区）、国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)和“十二五”规划提出要加快转变经济发展方式，充分说明政府对耕地保护的重视程度。改革开放以来，我国粮食生产格局由“南粮北调”变成了“北粮南运”，且受国家粮食安全战略目标的约束，新的粮食主产区将不能选择以牺牲农业尤其是粮食生产为代价的现代化推进路径［1］。尽管我国在不断加强粮食生产的扶持力度，但种粮农民的收入长期处于较低水平状态，且非农收入在农户家庭总收入的比重呈现逐步提高的态势，在一定程度上动摇了我国粮食生产的根基。从制度设计来讲，必须考虑对其进行经济补偿，必须探索一个能够调动国家、地方和农民三方积极性，融国家粮食安全与地方经济社会发展和粮农收入增加三方利益协调一致互为促进的粮食安全长效机制。
在耕地保护中，国家是实现耕地保护政策、制度的供给者，地方是这些制度政策的实施者，而微观单位和农户是这些制度政策的接受者。长期以来，我国耕地保护采用的是一种命令型、监管型的自上而下式的耕地保护体制，即政府通过立法和行政命令等约束机制，借助各级土地利用规划，逐级分解并下达耕地保护指标任务，而耕地保护主体作为保护耕地的实际执行者，则更多地考虑本地区和自身的经济利益。这种体制更多的是强调运用行政手段和法律手段来贯彻落实土地用途管制政策，片面强调耕地保护主体的保护义务，而忽视了耕地保护主体的利益保护，最终导致耕地保护主体的责任远大于权利，付出远高于收益。在当前我国城市化和工业化快速发展阶段，耕地经济产出差异既是诱发耕地非农化使用的主要诱因，也是地方政府实现财政收入的有效途径。多数地方政府注重地方经济增长，强调招商引资，违规上马建设项目，使得耕地保护政策的落实增加了难度。另外，由于农业生产比较利益的大量存在，使得耕地保护的微观主体（农户）缺乏实行耕地保护的内在的持续的动力。因此，我国要实现耕地保护的目标，更多地依赖于耕地保护主体的内在激励，要求其自觉保护耕地并如实反映耕地信息［2］，关键在于形成完善的耕地保护利益补偿机制，有效调动实施耕地保护各行为主体的积极性，完善其经济激励与约束机制，切实提高耕地保护绩效，形成耕地保护的长效机制。
赵凯：论“三循环”耕地保护利益补偿模式的构建中国人口·资源与环境2012年第7期1现行耕地保护制度的缺陷分析
耕地保护制度是指与耕地保护相关的政策、法律、法规等多套规范的综合体，是一个完整的体系，而不是仅仅局限于某种制度或某个政策的约束［3］。自1986年国家土地局成立以来，国家逐步确立了以耕地总量动态平衡、土地用途管制、基本农田保护、建设用地计划和审批管理、农地征用管制、土地督察制度、土地开发复垦等制度为主体的耕地保护的宏观和微观管理，并出台了一系列的耕地保护政策。尽管这些制度的实施对耕地保护起到了积极有效的作用，但制度运行结果与预期的政策目标之间仍然存在一定的差距。多年的实践证明，耕地保护的效果并不理想，耕地面积仍然减少［3］。其缺陷主要表现在以下几个方面。

1.1耕地保护的外部性没有得到相应的经济体现

耕地保护的外部性就是实施耕地保护的经济主体的边际私人成本或边际收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离的一个经济现象，即实施耕地保护的经济行为所带来的收益被其他社会成员分享，但其收益在现有的制度评价体系中没有得到体现，从而挫伤了实施耕地保护的经济主体的保护耕地的积极性，造成不利于耕地的保护的局面。耕地作为一种自然资源，农用地中的精华部分，除了具有生产功能，给农民带来一定的经济效益外，同时还具有生态的、社会的功能。耕地不只是给农民带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来了巨大的效益，能够产生强烈的社

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会效益和生态效益，具有较强的正外部性。现实中，耕地的合理保护所带来的这种良好社会效益和生态效益，在土地使用者的收益中却得不到体现［4］。

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在省级层面，首先，各粮食生产赤字县将其汇集的耕地保护补偿资金由县级耕地保护基金管理委员会汇集到省级耕地保护基金管理委员会；其次，对于粮食生产赤字省，其耕地保护基金管理委员会将由粮食生产赤字县级耕地保护基金管理委员会汇集的耕地保护补偿资金、省级政府按照一定比例提取的耕地保护财政预算资金、享受正外部性的城市居民通过缴纳耕地保护税向提供正外部性的农民的补偿资金、社会捐助及其他资金等五部分构成的耕地保护补偿资金进行集中和汇总，并按照一定的比例，确定出其本省内部的耕地保护补偿资金和应该上缴到国家耕地保护基金管理委员会的耕地保护补偿资金两部分；对于粮食生产盈余省，其耕地保护基金管理委员会将由粮食生产赤字县级耕地保护基金管理委员会汇集的耕地保护补偿资金、享受正外部性的城市居民通过缴纳耕地保护税向提供正外部性的农民的补偿资金、社会捐助及其他资金等四部分构成的耕地保护补偿资金进行集中和汇总，并按照一定的比例，确定出其本省内部的耕地保护补偿资金；对于粮食生产平衡省，其耕地保护补偿资金采用同样的方法实现本省范围内粮食生产盈余县与赤字县之间的平衡即可；再次，粮食生产赤字省级耕地保护基金管理委员会将应该上缴到国家耕地保护基金管理委员会的耕地保护补偿资金进行上缴；最后，粮食生产赤字省和盈余省的省级耕地保护基金管理委员会考虑其内部各粮食生产盈余县的具体情况，采用综合评定办法确定出对各粮食生产盈余县的耕地保护补偿金额，并将该补偿资金下拨到县级耕地保护基金管理委员会，这是本文所说的第二级的耕地保护补偿资金循环。
在国家层面，国家耕地保护基金管理委员会的耕地保护补偿资金主要是由粮食生产赤字省的耕地保护基金管理委员会汇集的耕地保护补偿资金、国家按照一定比例提取的耕地保护财政预算资金、享受正外部性的城市居民通过缴纳耕地保护税向提供正外部性的农民的补偿资金、社会捐助及其他资金等五部分构成。首先，国家耕地保护基金管理委员会运用综合指标评定法对其粮食安全程度进行综合评定，确定出粮食生产盈余省、粮食生产赤字省和粮食生产平衡省。粮食生产平衡省实现本省范围内粮食生产盈余县与赤字县之间的平衡即可。国家耕地保护基金管理委员会将其汇集的耕地保护补偿资金按照一定的标准，在各个粮食生产盈余省之间进行合理分配。
在耕地保护补偿资金的运用方面，采用自上而下分配耕地保护补偿资金。首先，国家耕地保护基金管理委员会将其汇集的耕地保护补偿资金按照一定的标准，在各个粮食生产盈余省之间进行合理分配；其次，粮食生产盈余省份将国家耕地保护基金管理委员会分配的资金、粮食生产赤字县级耕地保护基金管理委员会汇集的耕地保护补偿资金、享受正外部性的城市居民通过缴纳耕地保护税向提供正外部性的农民的补偿资金、社会捐助及其他资金等进行汇总，按照一定的方法和标准，划拨到其各个粮食生产盈余县；再次，粮食生产盈余县将省级耕地保护基金管理委员会分配的资金、享受正外部性的城市居民通过缴纳耕地保护税向提供正外部性的农民的补偿资金、社会捐助及其他资金等进行汇总，按照一定的方法和标准，具体划拨到从事粮食生产的农户家庭账户中。最后，对于粮食生产平衡的县区，其耕地保护基金管理委员会按照同样的方法，统筹协调各乡镇的粮食生产情况，将其在本县域范围内汇集的耕地保护补偿资金分配到从事粮食生产的农户家庭账户中。

2.2耕地保护利益补偿的主体界定

补偿主体可分为受偿主体和给付主体两部分。受偿主体是指当前耕地的利用者或经营者，即耕地保护区域内提供社会与生态价值等正外部性价值的主体。在我国，受偿主体主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴。给付主体是指在区域内正外部性的受益者或欲使土地流转而从中获益者。在我国，给付主体主要是粮食生产赤字省、粮食生产赤字县、粮食生产赤字乡（镇）以及城市居民。另外，由于耕地保护具有一定的准公共产品，因此，国家财政必须给予资金的配套支持，因此，国家也应该是给付主体之一。

2.3耕地保护利益补偿的标准

对于耕地保护利益补偿的标准，目前理论界主要有两种观点，一是从耕地资源价值的内涵出发，依据耕地保护的价值测算其补偿标准。认为，耕地保护利益补偿应以耕地的社会、经济、生态综合效益为标准，依据耕地保护的价值测算其补偿标准［15］；二是从耕地利用的机会成本出发来确定耕地保护利益补偿的标准。认为，粮食是一种特殊商品，耕地上生产的粮食，其经济价值远不能通过市场得到体现，加之土地用途的可转换性和农民务工方式的可选择性，粮食生产的机会成本远远大于其当前实际所得，因此，政府应该依据对机会成本的补偿来控制粮食种植面积和产量，以保障粮食安全［5］。本文建议采用后者，即从耕地利用的机会成本出发来确定耕地保护利益补偿。

2.4耕地保护利益补偿的方式

可以采

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用以资金补偿为主，多元化的补偿方式。一是资金补偿。它是指对承担耕地保护责任的农民提供资金上的直接补偿，是经济补偿最主要的形式，也是最直接和最容易被接受的方式。二是食物补偿。它是指对承担耕地保护责任的农民提供物质上的支持，具体包括向承担耕地保护责任的农民提供化肥、农药和先进的农业机械等生产资料；农业基础设施的建设；居住和劳动条件的改善等形式。三是科技补偿。它是指对承担耕地保护责任的农民提供技术方面的指导和培训，进行科普宣讲和信息交流。四是农户社会保障补偿。它是指对承担耕地保护责任的农民提供一定比例的社会保障资金，逐步完善农村社会保障体系。
3保障“三循环”耕地保护利益补偿模式健康运行的措施

3.1对城镇居民开征耕地保护税

“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是我国必须长期坚持的一项基本国策。长期以来，我国耕地利用的外部性价值没有被纳入补偿的范围，使得农民收入普遍偏低，城乡收入差距不断拉大。通过向城镇居民开征耕地保护税（严格地讲，应该是对不从事农业生产的所有人开征耕地保护税。考虑到我国现有的户籍管理制度及人口统计基础，此处提出只限于城镇居民），一方面，可以提高农民收入水平，使其生产经营活动的价值得到充分体现；另一方面，也有助于城镇居民对于粮食消费观念的转变，增强全体社会成员的耕地保护意识。

3.2建立“”耕地保护基金管理委员会

要实现我国耕地保护利益补偿的正常运营，必要的资金管理机构必不可少。考虑到我国现有的行政机构的设置，从精简机构，降低信息成本和交易成本的视角，应该建立国家级耕地保护基金委员会、省级耕地保护基金委员会和县级耕地保护基金委员会机构，以保证耕地保护利益补偿工作的顺利开展。由粮食生产赤字区域按照一定的补偿标准缴纳补偿金，纳入各级基金管理机构专门账户，通过财政转移支付方式，专项用于耕地保护受偿区域农户的利益补偿。

3.3加强对各级耕地保护基金管理委员会的监督管理

加强对各级耕地保护基金管理委员会的监督管理是实现耕地保护利益补偿的必要条件。不规范的资金运用必然带来严重的社会问题。由于耕地保护补偿资金的来自于不同的主体，该资金的运用必须体现“取之于民，用之于民”的精神，保护耕地的补偿资金按时足额到位，杜绝各类资金挪用、资金借贷以及其他不规范的级耕地保护补偿资金的运用。对于违反有关基金管理办法和财经纪律的行为要进行严惩。要建立公共参与监督机制，并确保反馈信息渠道的全方位性与畅通，使公众真正参与到耕地保护区域协调的监督中，实行耕地保护的相关信息及时有效地向全社会特别是相关利益方公开，促使保护耕地的数量与质量达到相关要求。

3.4建立受偿农户耕地保护补偿账户体系

耕地保护补偿账户体系的建立是实现耕地保护利益补偿机制良好运行的重要环节。只有对承担耕地保护责任的农民在利益上切实得到利益补偿，才能够真正调动农户保护耕地的内在动力和积极性。建议以行政县为基本单位，建立受偿农户耕地保护补偿账户体系，以保证农户按期、足额、安全的得到耕地保护的补偿资金。
（编辑：田红）
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