小城镇发展视域下基层政府转型

内容提要：小城镇持续健康的发展离不开基层政府的推动、培育和保护，然而现在基层政府的结构、权能、财政实力与小城镇经济社会发展水平不相匹配，不适应小城镇发展的未来趋势，需要基层政府以法治与分权为特征，理顺县乡关系；以责任与回应为特征，建设怎么写作型政府；以多元与参与为特征，构建多中心治理机制；以整体与协同为特征，塑造强能力政府，转变基层政府的角色、管理体制和行为模式，满足小城镇发展的实际所需。
关键词：小城镇；基层政府；发展；转型
1003-4161（2012）01-0074-03
小城镇，大问题。推进小城镇发展不仅是当代中国统筹城乡发展、提高农民收入、解决“三

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农”问题的战略支点，也是在国际经济持续动荡，以投资和出口为主的经济发展动力逐渐衰弱的情况下推动我国经济持续发展的动力支撑。然而，在推进小城镇持续发展的未来征程中面临的挑战和困局并不少，小城镇政府转型就是其中较为重要的一个问题，现行小城镇政府体制已经无法承载经济、社会、交通、外来人口、安全生产、社会治安等城市化管理重任。因此，小城镇政府如何引领、培育和适应城镇化已成为当今亟待解决的重大课题。

一、 小城镇发展与基层政府转型的相关理论

城镇是社会经济发展到一定阶段的产物，生产力的提高、经济的现代化、工业化以及由此而导致的产业空间集聚、产业结构转换是城镇化发展归根结蒂的原动力，而人、财、物、地理空间位置、政策等外部稀缺资源则是小城镇发展的必要条件。小城镇发展的这些动力和条件，即小城镇经济社会发展水平决定了小城镇的管理体制，现行小城镇管理体制存在的矛盾“从根本上讲，根源与现行的小城镇管理体制同小城镇经济社会发展的要求不相适应。”［1］小城镇类型、规模和功能决定了小城镇政府模式。另一方面，小城镇政府的角色行为模式是小城镇发展的关键要素，基层政治生态对小城镇的发展具有巨大的反作用，有时甚至是决定性的作用。小城镇政府合适的角色定位、合理的行为模式可以激发、培育和规范区域所在地人民的积极性和创造性，以巨大的人力资本优势弥补其他方面的劣势，中国大量发展很好的既非沿边、沿海，又无资源优势的小镇可以作很好的说明，它们甚至是原先经济最为贫困、社会文化发展最为落后的地区发展起来或首先发展起来的。
在城镇化的进程中，小城镇政府之所以呈现出相当大的个性化差异，并给小城镇工业化、市场化的路径选择带来深刻影响，关键在于能否获得一定程度的自主性空间。自主性空间“意味着地方政府实际权限、职责及行为边界的弹性化和模糊化，意味着地方政府角色行为潜在多元化的可能性”［2］。自主性空间的获得给相对积极、主动的小城镇政府创造了管理创新、政策创新和怎么写作创新的可能。
在城镇化的进程中，小城镇政府之所以呈现出相当大的个性化差异，还在于小城镇政府权能的大小。“小城镇政府体制改革的出发点在于合理调整县镇关系、统筹城乡发展。内在动力在于增强小城镇政府权能,转变小城镇政府职能,推进小城镇城市化进程,增强小城镇的适应性和发展活力,实现小城镇的职能纠偏。”［3］小城镇政府权能大小决定了所在区域得到体制内资金、优惠政策等各种稀缺资源的多寡，也是自主性空间获得程度的标志，是影响小城镇发展的重要因素。
在城镇化的进程中，小城镇政府之所以呈现出相当大的个性化差异，还在于小城镇政府自身能力的大小。政府能力包括政府公务人员个体能力和政府部门整体能力，小城镇政府公务人员素质、小城镇政府的资源汲取、运用和协作等能力决定了小城镇规划、管理、运行的效率和质量，小城镇政府内部的组织和协作体制、机制是小城镇管理和怎么写作创新的基础。

二、 小城镇发展的新趋势

通过现代化小城镇综合改革、“强镇扩权”工程、中心镇培育工程等改革实践，浙江省小城镇建设取得突破性进展，小城镇发展体现出了新的趋势：
1以特色产业为依托进行产业升级和产业集聚，是未来小城镇发展的主题。依托区域特色经济，明确城市定位与发展思路，是浙江小城镇发展的鲜明特色。未来小城镇发展首先应注重打造城市整体品牌，做强城市无形资产。长期以来，浙江小城镇以平民路线切入市场，以中低赢得市场。但随着市场竞争的日趋激烈，国内外产业的升级，小城镇自有品牌的缺失已经成为发展的重要制约；其次要完善产业链条，促使产业集群联动互补，做到企业集群、市场集群、店铺集群、业者集群、客户集群、运输集群、配套集群和产品集群，这既降低了因企业规模大而引起的内部管理的交易费用，又符合现代柔性生产的要求；最后要升级专业交易市场，进一步加强专业交易市场整合和升级，发挥其规模效应，因为产业群分工网络系统的高效运转，是以区域专业市场为依托的，市场的集聚功能和完善的怎么写作体系有助于产业分工。
2以提升城市软实力为目标，重视发展社会事业，是未来小城镇发展的重点。“麻雀虽小，五脏俱全”，小城镇同大城市一样，都具有政治、经济、文化等多方面的职能，小城镇的发展必须重视社会管理和社会事业，否则，社会发展的弱势最终会伤害经济的强势，浙江许多小城镇发展的经验也说明了这一点。因此，小城镇的发展首先要重视教育和专业特色人才的培养，大力发展基础教育，加强农民工子女学校建设，使得他们能够真正在小城镇安家落户；其次要重视社会保障体系的健全，为小城镇发展构建安全网和减震器，医院、社区卫生怎么写作、合作医疗、养老保险、医疗保险等基本生活保障机制必须全面落实；还要注重基层文化阵地建设和小城镇环保工作的落实。
3以提升城市品位为目的加强基础设施建设，是未来小城镇发展的方向。小城镇建设，应当以交通运输、城市道路、通讯、供水、供电、供气等为基础，以大型购物中心、特色商业街、大型童装市场、儿童游乐城等重大项目为重点，加速城市资源的有效整合，提升城市的整体功能，完善城市的投资环境，塑造城市发展的新形象。同时，加快城区的“亮点”工程建设，绿化、美化、亮化、净化城市，着力打造一批风格迥异的城市公园、城市广场、城市园林以及高档休闲所等，充分彰显小城镇的品位和档次。

三、当前小城镇政府管理模式的弊端

浙江小城镇改革对于基层政府的财权、管理权进行了一定程度的扩张，但相对于社会主义市场经济体制的要求还存在以下的不足：
1小城镇政府的职责大、任务重，职权小。小城镇作为基层政府，执行着大量由县市政府指配的工作。可以说，国家的许多工作都要落实到基层，上级党委、政府要求高，下达的任务、指标繁重，仅繁多的各类考核检查和考察交流任务就已使小城镇政府无暇应付。“如教育强镇检查、平安千村工程、社会治安综合治理、普法、计划生育、禁毒、防洪抗灾、非法宗教治理、殡葬改革、拆危、征地等等工作都下达给乡镇政府，并且都以考核或者一票否决来落实”［4］。但是小城镇行政管理体制不具备建成区建设、交通、安全生产、社会治安、外来人口等方面社会管理权限和行政执法资格，导致城市管理、计划生育、社会治安以及安全生产等社会管理和公共怎么写作等事务，滞后于城市化发展需要。
2公共怎么写作需求大，财政保障困难。随着小城镇在建设规模、人口数量、城镇功能等方面突飞猛进，小城镇在基础教育、医疗卫生、环境保护、文化娱乐等方面的公共怎么写作需求也日益增加，公共怎么写作和公共产品供给成本巨大，就如巨大的外来人口管理怎么写作工作，每年每名外来务工人员的管理成本在500—1000元，还要养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、大病医疗、医疗门诊等各种补贴，既有的财政根本无法满足小城镇发展所需，可见财政保障的困难。
3乡镇和县市职能部门站所协调困难，职能弱化。近年来的县（区）乡（镇）关系调整，加强了上级垂直部门权力，乡镇政府调控力进一步弱化，像税收、国土等实行垂直管理，责任和职能“两张皮”，成为小城镇经济社会发展进程中的体制障碍。县市政府职能部门派驻小城镇的各站所，是在乡镇区域内行使职权的行政主体，他们具有相应的管理权和财权，是县市政府职能部门乡镇的延伸。由于小城镇政府对这些站所没有指挥控制权，协调非常困难，运行体制、机制欠活。

四、面向促进小城镇持续发展的基层政府转型策略

着眼于小城镇发展的新趋势，针对小城镇政府管理模式的弊端，小城镇政府转型策略应由以下部分组成：

(一)责任与回应:建设怎么写作型政府

1科学定位政府职能。依据依法行政、责权利统一、“有退有进”等原则，按照“强化政府的政治职能，转变政府的经济职能，健全政府的文化职能，开发政府的社会职能”的思路，建议主要考虑以下几个方面：（1）管理职能。主要是经济发展、城镇建设、交通秩序、安全生产、社会治安、外来人口等方面的管理作用，确保上级政府的政策、任务执行到位，保障经济健康发展、城市正常运作、社会和谐稳定和群众安居乐业。（2）怎么写作职能。主要是在设施维护、信息提供、技术指导、公共产品供给等方面提供的怎么写作功能，包括基础设施建设和维护（如改水、改路、绿化、亮化等）、经济发展的怎么写作与指导（如企业技改、市场开发、信息提供等）、文化教育的推进与普及等。部分接近城市规模的还应考虑执行许多属于城市的怎么写作职能，如排污、防火和垃圾处理等。（3）协调职能。包括政府各部门之间、政府与各派出机关之间以及各单位、各行业、各村、各经济社会组织之间的各种关系协调和相关事宜处理。（4）监督职能。主要是对各行各业、各部门及各项经济社会活动进行监督，使其遵守党和国家的法律法规和道德准则。应特别重视照章纳税、环境保护、市场秩序等方面的职能研究。
2提高怎么写作水平和怎么写作质量。完善各类便民怎么写作措施，建立岗位责任制、怎么写作承落制、限时办结制、首问责任制、AB岗工作制等制度，简化办事程序、缩短办事周期，提高办事效率。要加快电子政务建设，建设新型办事平台。要创新载体，使联系群众工作经常化、制度化，推进乡镇机关和乡镇干部进一步转变作风。

(二)法治与分权：理顺县乡关系

1在发展规划上赋予一定的审批权限。完善中心镇规划编制和管理。按照科学发展、统筹发展和推进新型城市化的要求，突出小城市在市县（区）域总体规划中的地位，加强总体规划与土地利用规划、环境保护规划等的有机衔接。总体规划、详细规划的编制与审批，按法定程序执行，建设项目的规划审批权下放到中心镇，建立完善集体审查、责任追究和审批备案等制度。合理规划发展空间，优化资源配置，增强小城镇集聚和辐射能力。
2在综合管理上赋予相应的管理权限。一是通过立法给予执法权。应对法律、法规进行修改完善，把相应的执法权（如城市管理、安全生产、环境监察、计划生育、交通管理等方面的执法权）赋予给乡镇政府，使乡镇政府真正拥有综合执法权。与此同时，规定未能履职应当承担的法律责任，以此实现权责统一，提高行政效率和确保依法履职；二是理顺关系强化管理权。在事权关系和条块管理上要实行以“块”管理为主，可以考虑对部门垂直管理体制进行改革，尽可能将工商、质检、土管等部门逐步归位到各级政府或由乡镇直接对派驻单位实行属地管理，至少是要按照“能放则放”的原则将有关权力要通过授权、委托等形式下发给乡镇政府。
3在财政经费上给予更多的政策倾斜。一是按照财权、事权相一致的原则，进一步完善财政体制，为乡镇履行职责配置相应的财力。明确由乡镇政府承担或配合完成的工作，各级政府和有关部门应提供相应的经费和条件。二是完善税收返还和财政转移支付制度，加大财政优惠和投资补助。三是拓宽融投资渠道，加快解决债务危机。深化投资体制改革，吸收各类资本参与城镇建设和公共怎么写作供给。扩展多元化投资主体，加大项目经营企业化、设施享用市场化的运行力度，在技术改造、科技创新、结构调整、农业产业化、市场建设项目安排和信贷资金扶持等方面，给予优先考虑。

(三)多元与参与：构建多中心治理机制

1构建多中心治理机制。在政策制定、执行和监督中形成充

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分利用政府、市场、社会和公民共同力量的机制，发挥各自的优势和特点。例如在工作绩效考核评价上，建立规范、科学的考评体系，改变现行政府以任务指标为主的考核体制，改变偏重经济建设和社会治安的考核办法，改变只有上级考核的“压力型行政模式”［5］。
2大力发展民间组织。乡镇机构精简以后，要改变过去政府管的过多的现象，要充分利用村民自治给予农民的自由权力，引导农民建立各种民间组织，通过互助合作的方式来解决农民生产和生活中遇到的问题，政府通过民间组织杠杆来有效地进行农村社会管理和怎么写作。通过立法保护和政策扶持等途径大力培育诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，充分发挥其在市场经济中的组织协调作用，把政府管理和怎么写作社会的具体组织和运行工作转移给社会相似度检测组织。

(四)整体与协同：塑造强能力政府

1建设整体性政府。整体性政府是通过协调部门间关系，整合各自独立的资源，以政策工具作为达成公共行政目标的载体。明确最高行政领导或部门领导的协调职责，引导部门间合作。明确部门职责，对于确实需要若干部门共同承担的交叉职能，必须明确职能履行时要明确主办与协办、牵头与配合的关系。此外还要制定职能分工与协调办法，规定责任、义务以及惩罚办法，增强约束性。
2深化乡镇机构改革。规范乡镇内设机构设置，乡镇党委机构合并设置，一般乡镇设置5个左右职能机构，减少乡镇领导职数，提倡交叉任职，整合乡镇事业单位，采取“放、改、撤、并”的办法，调整基层站所的布局。大力精简人员，坚决清退超编人员和靠收费供养人员。
3提升乡镇公务人员素质和能力。一是强化提供公共产品和科技怎么写作的能力。二是建立完善干部学习培训制度，加强乡镇干部培训，加快乡镇干部知识更新，以推动其工作方式的转变和工作能力的提高。
参考文献：
［1］雷忠勤,李步青等著. 小城镇科学引论［M ］. 山西人民出版社, 1987:238.
［2］何显明.市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑———基于地方政府自主性的视角［J］.浙江大学学报(人文社会科学版)，2007（06）：25-35.
［3］王雄杰.论小城镇政府管理转型［J］.学术交流，2010（06）：47-49.
［4］吴玉宗.怎么写作型政府建设研究［M ］. 经济日报出版社, 2007:201,202.
［5］荣敬本等.从压力型体制向合作体制的转变［M ］.编译出版社,1998:25.
［作者简介］吴坚(1975—)，男，浙江义乌人，湖州师范学院社会发展学院行政管理系系主任, 讲师，浙江小城镇研究会理事，研究方向：地方治理、公共人力资源管理。
［收稿日期］2011-12-15
责编：林月；校对：启方