试谈广东广东失地农民补偿和安置模式分析一般

【摘 要】广东对于失地农民的补偿安置方式多样，主要分为两种：低水平补偿方式和高水平补偿方式。本文分析了地方政府、土地开放商与失地农

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民三方的关系，揭示了低水平补偿方式成为广东失地农民的主要补偿方式的原因，并提出保障失地农民合法权益的对策及建议。
【关键词】广东失地农民；补偿安置；博弈

一、广东对失地农民补偿方式现状分析

(一)广东失地农民情况

广东“失地农民”的出现始于上世纪90年代初期。广东是工业化、城市化步伐较快的省市，农村土地被大规模征用，造成大量农民失去了土地这个赖以生存的生产资料，“失地农民”中相当一部分出现了就业困难，收入减少，生活下降的情况。广东省人力资源与社会保障厅农村社会保险处资料显示，目前广东已有290多万的失地农民。
2011年广东农村统计年鉴显示，广东省2008年耕地共减少33.48万亩，其中农业结构调整占81.968%，建设占用的耕地达15.90%，有5.32万亩的耕地（如图1，图2）。现代农业经济理论认为：每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业。以此推算，随着广东经济平稳快速发展，今后还将每年新增10万左右的失地农民。

(二)广东失地农民补偿方式现状

广东失地农民征地补偿方式单一，农民的征地补偿费和安置补助多以货币方式支付，由于部分农民缺乏长远打算，往往在短期内就把有限的安置费使用完，导致相当部分失地农民落到生活无着的困境。
失地农民的补偿方式多种多样，在本文主要按安置水平的高低把补偿方式分为两类：高水平安置方式和低水平的安置方式。低水平的安置方式有：货币安置、住房安置、重新择业安置等。高水平的安置方式主要有农业生产安置、入股分红安置、异地移民安置、社会保障安置等。
（1）低水平的货币安置是广东对征收农业农地最主要的安置方式。广州亚运村的征地补偿统一采取货币方式，对3375.5亩征地，总共补偿

3.2亿元。补偿类别包括土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费。

（2）低水平的住房安置是广东征收住宅用地最主要的安置方式。广东2010年旧城改造确定了拆迁补偿方法，旧城更新改造项目范围内住宅房屋被拆迁人可以选择货币补偿、就近安置和异地永迁3种补偿安置方式。可以看出，低水平的货币安置和住房安置在广东得到了最广泛的使用。

二、广东多种补偿方式并存的原因分析

土地征用涉及了三方的博弈：政府、开发商和失地农民。如图3：博弈三方的利益目标各不相同，他们都追求各自利益的最大化。
图3 征地安置三方博弈图
1.失地农民希望能够像城里人那样的生活，当上真正的城市居民。他们存在制度上的“市民身份”和“非市民待遇”之间的冲突。然而。与他们“市民身份”不相称的，失地农民并没有得到相应的制度性“市民待遇”。因此，他们希望通过政府的补助使他们获得稳定的保障，并且能够公平地分配给他们；也希望政府来帮助解决他们的就业问题，但这种依赖心理在现实面前和政府的行为选择面前受到了强烈的挫折：不断变动的补偿政策、管理不善的安置小区、毫无作用的就业动员。
2.地方政府的目标是追求自身效益的最大化，包括最大化地方政府收入与政府的政绩。对于失地农民的安置，政府的出发点也仅是能够保证失地农民的最低生存需要，实现社会的稳定。因此，当政府给征地农民以城镇户口、补偿以及一些就业介绍等待遇后，就希望征地人员能像农民工那样依靠自身的吃苦、勤勉来解决失地离土后的生存需要。
3.土地开发商追求的是低成本获得土地，以追求最大化的利润。因此，土地开发商为了降低成本，提高利润，有激励提供低水平的安置政策。
因此，在现实中会出现以下的情况，如果征地效益明显，不管失地农民对征地的态度如何，地方政府将实施高水平的安置策略。但是，政府为了吸引开发商的投资，增加政绩，倾向于低价向土地开发商出让土地，由于低价出让土地，降低了政府征地的效益，这就导致政府倾向于实施低水平的安置政策。如果地方政府借助权力强制征收土地，那么征地实行低水平安置就在所难免。
其次，当地方政府实施高水平安置征地策略时，失地农民未必支持征地。因为失地农民得到的征地的补偿，不仅要大于没收土地给失地农民带来的收益，而且，还要保证失地农民在基本生存、就业、保障等方面的利益。现实中正是这样的矛盾，导致地方政府的多种补偿方式的出现。

三、保障失地农民权益的策略

根据以上分析，要实现广东失地农民得到公平合理的补偿和安置，确保被征地农民，生活水平不下降，就业有出路，本文认为，可以从以下几方面着手：

(一)改变政府的角色，加强土地开发商社会责任感

政府要积极向阳光政府转型，改变仅仅追求最大化政府收入与政绩的目标。政府要转变成为失地农民的“靠山”。加快土地征用制度改革，对土地征用做法做出必要的改进，使失地农民长期生计有保障。改善征地程序，保证农民的知情权和参与权。政府要规范好市场的行为，使其征地行为更符合现代市场经济的需要，同时增加信息的透明度和公开性，做好失地农民与土地开发商之间的仲裁者身份，使政府、失地农民与土地（下转第231页）（上接第229页）开发商能够在平等的地位进行利益的谈判。
土地开发商不能只顾眼前的利益，土地开发商不顾失地农民的日后的生活及安置问题，只想以最低的成本换取最大的收益。一个成功的应该是一个受人尊重的企业，企业要关心社会，要懂得回报社会。

(二)健全对被征地农民的公平合理补偿机制，创新失地农民安置模式

1.地方政府实施高水平安置策略的前提是，农民的土地产权得到法律的充分保护，地方政府必须以谈判、协商的方法解决征地问题。
2.改进补偿方式，提高补偿标准。中国长期以来征地补偿范围小、项目少、标准低，必须确定科学合理的补偿标准，改进征地补偿办法，从土地对于农民具有生产资料和社会保障双重功能的角度对农民进行经济补偿。土地征用补偿要考虑失地农民土地财产权益的经济补偿，还要考虑土地用途转变后地价增值给予失地农民相应程度的补偿。同时要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道。使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。

(三)构建农民社会保障机制，保障失地农民的基本利益

目前，广州、深圳、中山、佛山、东莞、珠海等已实施被征地农民的养老保障制度，仅据初步统计，广东省现有被征地农民数就达到了292万，其中约100万已纳入养老保障范围，剔除34周岁以下人员，还有近100万被征地农民尚未纳入保障范围。因此，需根据不同地区经济社会发展水平存在的差距和失地农民的需求、承受能力，按分类分层保障原则扩大失地农民社会保障的覆盖面，在完善失地农民养老保险和基本生活保障管理办法的基础上，尽快把失地农民的医疗保险、失业保险等基本社保项目建立起来，并逐步并入城乡一体化社会保障制度的轨道，使农民从根本上融入城市，参与城市发展和建设。要继续完善多元化筹资方式，坚持从集体土地补偿费和个人安置费中扣除一部分资金，要努力实现失去土地农民真正由农民向市民和产业工人转变，提高发展致富的能力，通过增强自身发展能力来实现可持续保障。
四、结语
对农民而言，土地实际上承担了双重功能，它既是生产资料，同时又是农民的生存保障依据，失去了土地就意味着失去了重要的收入来源和生活保障。为了保障失地农民获得合理的补偿安置，在征地实施过程中，要考虑到政府、土地开发商和失地农民之间不同的目标追求，因此需要实现各方利益的均衡才能够找到保障失地农民的有效途径。
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作者简介：李艳芬（1986-），女，广东广州人，经济学硕士，广州城建职业学院专任教师，研究方向：产业经济学。