关于深化成都市农村土地产权制度改革

摘要：成都作为统筹城乡综合改革实验区，首先开始了农村产权制度改革试点工作。本文结合成都实际，分析研究了农村土地产权改革的实施情况，并对进一步的改革提出一点建议。
关键词：农村土地；产权；制度改革
2007年6月，经国家发改委批准，成都市成为全国城乡统筹综合改革配套试验区。经过一年统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的铺垫，2008年，成都市正式全面启动农村产权制度改革。到目前为止，农村产权改革已经在成都开展了5年了。几年来，城市化的加速为农村发展提供了新的机遇，也对农村经济制度提出了新的要求。成都市在农村产权改革推进过程中取得的成绩与出现的问题都是值得研究与思考的。
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一、成都市农村产权制度改革的主要进程及取得的成绩

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一、集体土地所有权的权属确定

2008年，成都市委1号文件明确了推进农村产权制度改革的重大战略部署，成都农村市场化改革向纵深推进。2008年4月8日，成都开始首次进行对农村产权的确权颁证工作。到2009年底，已快速完成了涉及190.04万户的农村产权确权，颁证也已完成3

7.2万户。到2010年，成都市基本完成“确权颁证”。

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二、设立耕保基金，守住耕地红线

为动员农民保护耕地，保证城市化和农村资源大规模流转的顺利进行，成都市设立了一道保护耕地的“防火墙”，即耕地保护基金，这一基金是由市县财力支持的基金制度，每年市县两级财政都要从土地出让收益中拿出26亿元，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准，对承担耕地保护的农民给予补偿。并且，由于这一保护金是与农民养老保险相结合的，因此这一创举还开启了建立农村社保体系的大门。
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三、以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转

在农地确权基础上，成都市为解决“不减少耕地、不能损害农民利益”的城市合理用地道路，利用城市建设用地与农村建设用地增减挂钩，“政策解决一部分城市化进程中土地承载量问题；城市土地的收益再反哺农村，实现城乡差距缩小、农村共享统筹城乡改革成果”。通过土地整治和增减挂钩，在有效解决了城市发展承载不足的同时，也实现了城市土地级差收益反哺农村。据统计，2004年至今，成都市共投入土地整治专项资金50亿元，挂钩资金100亿元，整合部门资金近3亿元，平均每年投入25亿多元，平均每个农民从城市化土地增值中收益

3.2万元，形成了农民与各相关利益方分享城市化土地增值的新格局。

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四、统一户籍登记，破除城乡二元体制

成都率先进行比较彻底的户籍改革，实行城乡统一的户籍登记，使城乡居民能平等享受各项基本公共怎么写作和参与社会管理的权利。2009年起，成都市将村级公共怎么写作和社会管理经费纳入财政预算，设立市公共怎么写作和公共管理村级专项资金，市县两级财政每年安排7.12亿元，按照每个村(社区)每年不低于20万元的标准拨付，直至农村公共怎么写作达到城市水平。
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二、农村产权制度改革中的不足

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一、 法律对农民的土地使用权规定不够完善

对土地的占有、使用是农民获得收益的重要途径，土地使用者可以依照法律规定或合同规定，对农民集体所有的土地进行占有、使用和收益。然而，在我国，土地使用权尚未在现行的法律法规中被视作完整的物权，因此，土地使用权仅仅是一种限制性的物权。由于国家现行的法律对于土地使用权存在约束和限制，地方在制订地方法规时亦遭遇瓶颈。如《土地管理法》第十条规定中定义的“经营管理者”与农地所有人的关系缺乏详细规定，因而农村产权主体按此规定可以有六种，也会造成官员钻法律空子获取农民权益；农地整治已进入了新情势，《土地管理法》中的第六十条和六十四条不符合现实状况，应根据实情适当修订；《农村土地承包经营法》与《物权法》中的相关规定存在冲突，不利于农村产权的抵押。
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二、农民土地在征用过程中的收益和处置权利得不到体现

农民对土地拥有使用权，当农民土地被征用时，土地所得的增值收益应该属于农民，征地过程中农民也应该享有知情权、参与权、要价权和谈判权。但是一些地区在实际的土地征用过程中，农民的土地征用补偿费并不能完全到农民手里，甚至有些农民的土地被强行征用，而且由于没有开通有效的救济途径，失去土地增值收益的农民也无法保护自己的权益。缺少救济途径，征用过程不够公开透明，征用程序不够规范都是使得农民在土地征用过程中利益和权益受到损失的原因。
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三、农村基层治理机制不够完善

成都市在农地综合整治中，运用的是“政府主导，市场化运作”的机制，但是对于政府的主导角色并没有适度的计划。在一些基层整治过程中，并没有探寻基层自治的机制，没有将监督权、决策权、执行权相分离，自治组织中的集体经济组织和公共怎么写作也没有剥离开来，扩大了政府工作的范围，不仅增加了政府的财政压力，亦提高了政府和这个社会涉农投入的政策和市场风险。
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三、进一步改革的建议

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一、 完善土地产权改革法规，帮助农民资产变资本

成都市在农村产权流转的实践过程中遇到的法律瓶颈，应当鼓励试验区不断探索，根据经验总结以及对相关法律（尤其是农村土地承包法、土地管理法、物权法等）的研究，向国家相关部门请示，对不合时宜的法律条款进行修订和清理，并赋予成都市在统筹城乡整治过程中以一定的对统筹城乡有关法规规章的省级立法权限，从而适应和加快试验区建

源于：论文大纲www.udooo.com

设需要，促进农村土地产权流转，并为农村土地产权改革提供有力的法律保障。
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二、进一步规范土地征收制度

农村集体土地的征收首先应该有一定的规定来制约和规范。土地征收权应该在集体土地所有权的制约下使用，土地征收的协议、方案必须经过村民大会2/3以上成员或2/3以上村民代表同意，才能签订和实施，保证村民的知情和参与权。其次，政府对于土地的征收应当限于“公共利益”，并且集体土地使用权所获收益应当由村民集体根据市场确定，村民享有要价权和谈判权，同时，为了保证农民合法权益不受侵害，对于土地征用的规划、计划、安排都应该严格限制，防止农用地转为非农用途。
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二、完善新型农村基层治理机制

政府自身在农地综合整治中，应该不断完善组织运行的规范，对各地基层政府的政策和方案予以统一，并成立农地综合整治工作领导小组。同时，应该鼓励条件成熟的基层地区，实行政事分离，将村级组织逐步按照政经分离、议行分离的原则来构建，使得基层能承担起政府下移的公共管理和社会怎么写作职能，搭建出公共怎么写作在基层中的平台。（作者单位：四川大学公共管理学院）
参考文献：
［1］ 魏东.农村土地产权制度改革探讨［J］.中国房地产，2008，（9）
［2］ 叶立新.城乡统筹发展呼唤体制创新.安徽经济报［N］，2007（11）
［3］ 刘泽仁.成都市农村产权制度改革调研报告.西部经济管理论坛，2011（1）