我国土地征收制度改革述评生

摘要：随着经济和社会的不断发展，尤其是土地征收过程中所产生的纠纷和矛盾的愈演愈烈，我国现行土地征收制度问题日益显露。审视我国土地征收制度研究，通过对其制度缺陷及其产生根源以及关于土地征收制度改革与完善的研究评述，为土地征收制度创新研究奠定基础。
关键词：土地征收制度；问题与根源；改革与完善；结论与展望
随着我国农村土地制度的变革，发端于计划经济时代的我国土地征收制度在确立后也不断发展和完善，目前已形成了以《宪法》为指导、以《土地管理法》、《物权法》等法律为核心、以《土地管理法实施条例》等法规规章为具体操作标准的土地征收法律制度体系。而且，我国土地征收制度在农村经济发展和我国城市化进程中也的确发挥了极大的作用。但是，随着经济和社会的不断发展，尤其是土地征收过程中所产生的纠纷和矛盾的愈演愈烈，也使我国现行土地征收制度所存在的问题日益显露。日益严重的农村土地征收纠纷和矛盾，促使我们不得不重新审视我国的土地征收制度，而进一步推进和深化土地征收制度改革实现制度创新也已刻不容缓。为了契合《物权法》尊重和保护个人财产的精神，特别是2008年10月十七届三中全会有关《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的发布，《土地管理法》的再次修订已经成为全国立法工作的重点。国土资源部曾出台修订《土地管理法》的内部征求意见稿，而且，国务院法制办也已于2011年4月正式启动了《土地管理法》的修改工作。为给《土地管理法》的修订实现制度创新提供有益建议，有必要指出我国现有土地征收制度存在的问题并分析其产生的根源，提出改革和完善现行土地征收制度的建议。

一、我国土地征收制度问题与根源

为有利于解决土地征收实践中的纠纷和由此引发的一系列社会矛盾，学界大量从事土地征收制度的深化改革研究，并纷纷指出和分析土地征收制度所存在的问题及其根源。如有学者指出，中国现行征地制度基本架构的最大缺陷是它没有与城乡土地产权制度改革和建设的成果相衔接。综观对我国土地征收制度存在问题或弊端的研究及其成因的分析，值得庆贺的是，我国学界已经从对现象的描述和分析逐步进入对制度及其根源的，并且在制度性缺陷方面还存在某些共识，如公共利益的界定问题、征地程序问题以及征地补偿问题。笔者同样认为，目前造成我国土地征收纠纷不断和矛盾冲突激烈的主要问题就在于，我国现行土地征收制度在征地补偿标准、补偿方式、征地范围、征地程序以及公共利益的确定等方面还需要进一步完善。在制度缺陷存在的根源方面，有学者指出，当前我国征地制度存在的弊端的生成机理则在于土地市场的政府垄断。在笔者看来，关于土地市场的政府垄断、农村集体经济组织对农民利益的代表机制缺乏监督以及难以有效发挥其意义等问题都比较关键，可以说是直指我国土地征收制度的深层根源，也应是我国土地征收制度改革的主要方向。也就是说，问题和根源已经明晰，我国土地征收制度要实现制度创新就无法回避对其现存问题及其根源的重视。

二、我国土地征收制度改革与完善

(一)基于比较法的视角

我国学界对国外征收制度的考察大多是研究和分析世界各主要国家征收制度在公共利益的认定以及征收程序方面的特征上，以期通过这种考察为国内土地征收制度的完善有所启示和提供借鉴。综观国内学者所做的比较法研究，一方面，学界对世界各主要国家或地区的征收制度的研究为我国进一步深化土地征收制度改革提供了参考。但是，另一方面，我们也必须看到，现有研究成果大多数是拘泥于介绍其他国家的征收制度的基本情况，而对各国征收制度的实际运行情况以及各国是如何完善相关制度的分析则较少论及，而笔者认为，这恰恰是最具借鉴意义的。

(二)基于国内问题的视角

除此之外，我国现有研究成果大部分是直接针对中国现有制度的问题或改革实践中存在的弊端或缺陷提供相关完善建议。在研究方法上，有的运用了社会学的研究方法，有的运用了经济学的分析方法，还有的从政治哲学或的角度进行综合分析，可以说，我国土地征收制度改革的研究视野已大为扩展，这值得肯定并应进一步发扬。在观点或建议方面，学界有关论证和分析也已比较深入。比如说，在广为诟病的公共利益的认定上，为了有效控制土地征收的公益属性，防止出现“借公益开发之名行商业开发之实”的做法，可以借鉴法国行政法官所创造的“损益对比分析”审查机制进行判定。也就是说，“公共利益”的认定标准可以通过司法实践来逐步完善。然而，这要求发挥司法能动性和高超的司法技艺，对我国司法实践来说是一大挑战。尽管提出优秀的建议是重要的，但对其可操作性和配套制度的改革研究却更为重要，这关涉到优秀的制度建议能否在中国语境下有效发挥。因此，基于国内问题视角的研究又大多是限于理论层面的。

三、结论与展望

(一)土地征收制度改革的基本理念

土地征收涉及到复杂的法律关系，因此，在该法律关系中如何确保农民的权益得到有

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效保护，在进行相关制度设计时就必须考虑公益与私益的平衡以及公权介入私权的权力监督问题。这无疑是我们研究土地征收制度改革的重点。在基本理念上，即使为了公共利益的需要，也不能以任意侵害私人利益为前提。针对征地制度存在的现有问题，全国各地也开展了大量深化征地制度改革的实践探索。通过调研发现，凡制度改革趋向于对农民利益的关切，其制度改革实践通常都取得了良好效果。

(二)土地征收制度改革的制度设计

在我国土地管理法的修改讨论中，关于缩小征地范围、提高征地补偿标准、改革征地补偿方式以及规范征地程序等完善土地征收制度涉及的内容，是代表议案重点反映的问题。
缩小征地范围，实际上就是公共利益的确定问题。在公共利益的问题上，笔者甚为赞同的是，公共利益的内涵和确定方法其实在各国或地区都是动态的，它是由多种因素所共同促成的，因此，我们就很难单纯依靠概括或列举的方式将其说清楚。故而，在界定公共利益时，对此要有明晰的法典和解决程序，并有理由相信这一体制一旦被应用，就将提供一个公平的结果。也就是说，对复杂的利益的衡量要杜绝僵化的思维定式。笔者认为，可以通过原则性规定并附加列举的方式清晰、明确地规定公共利益的范围，同时，还应当建立改革利益界定的参与机制，通过完善程序来保障公共利益界定的性和科学性。法律的明确界定固然重要，而在实践中如何认定则更显关键。例如，2011年1月21日出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”的界定就采用了实体标准和程序保障相结合的立法模式。可以说，该条例在公共利益的界定问题上相对于以往的制度设计已有创新，然而，其规定能否在实践中得以切实执行，以有效制约政府征收权的行使并保障被征收人权益，则还有待于实践去检验。当然，在土地征收制度改革的其他关键问题，诸如征收程序的完善以及补偿标准和安置问题上，现有文献也提出了很多值得推崇的建议。在征收程序的研究方面，无论是比较国外征收程序的规定，还是针对国内问题上，都体现出要求征收程序体现公开公正原则。然而，实践中被征收人通常并不重视程序对其的意义，而更为关注的是切身的经济利益，现有研究成果对实践中存在的这一现象却缺乏深入分析。在补偿标准上，笔者也甚为认同，以该土地进行商业开发而出让土地使用权时可以获得的价款，即对被征收土地应按其商业价值进行评估并补偿。由于土地是稀缺资源，又是农业生产的基础，还是农民生存和发展的依托，因此，该观点的提出对有效维护农民的权益是很有意义的，然而，现有研究成果对其法理基础和实践中难以贯彻实施的政治社会根源却未能做出充分说明和论证。在补偿安置方面，现有文献有的做了实证分析，提供了可资借鉴的实践经验，但对如何将各地有效的实践经验上升为法律规定并普遍推广以及就相关配套制度的完善和机制的建立方面还需要进一步的研究。
总地来说，我国土地征收制度的改革在具体制度设计上，既要借鉴世界各国的先进经验，又要立足于本国实情。国外各国的土地征收制度大都是建立在市场经济体制和土地私有制的基础之上。以市场为资源配置的基础性调节方式的市场机制和土地私有制对各国在土地征收方面的制度设计产生了巨大而且深远的影响。当然，我国与国外各国的政治、经济制度及其运行机制都大不相同，并且分处于不同的经济社会发展阶段，在土地资源的拥有状况和土地产权制度安排上也存在较大差异。然而，土地征收所涉及到的主要问题，即对被征收人利益的保护和对国家征收权力的制约，在世界范围内无论是实质内容上还是解决方式上都呈现出一定程度上的共性。因此，限制政府征收权、保障被征收人合法权益也是深化我国征地制度改革的实质要求。而且，中国的征地制度

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改革政策设计只有从土地公有制这个最特殊的国情出发，正视集体土地的公益储备性，并与城乡土地产权制度改革和建设已经取得的成果相衔接，农民个体才能在征地程序中取得一种基于产权让渡而不是基于“人多势众”的谈判地位，由此也才能使保护农民利益、促进工业化和城市化等彼此冲突的多元化目标在土地产权系统的激励约束之下实现动态的协调和均衡。因此，深化我国征地制度的改革，应吸收我国已有理论研究成果以及实践探索经验总结，结合我国农村土地市场化改革的成就，借鉴国外土地征收制度改革的先进经验，在具体制度设计上契合我国国情、针对突出问题，维护农民权益。

(三)土地征收制度改革的研究路径

以往中国的法学研究大多是依据法律条文，再对国外先进经验进行考察后就提出我国在相关制度建设和完善方面的建议，很少有学者通过社会调查掌握第一手资料，并基于第一手资料和真正的事实展开研究和论证。在过去很长一段时间，我国法学研究严重缺乏“中国问题”意识。然而，在笔者梳理有关国内研究文献的过程中发现，就“土地征收制度改革”这个论题，不仅有比较法研究，也有大量的基于我国法律制度和经验事实相结合的研究，如北京天则经济研究所《中国土地问题课题组》开展了大量社会调查，获得了大量第一手资料，因此，其所提出的问题和改革建议也就具有相关的实证性和可操作性甚或前瞻性，尽管其所提到的问题和改革建议至今仍未完成，但笔者认为，这种研究方法对法学研究的契合实际性大有裨益并值得借鉴。因此，在现有研究成果的基础上，有必要综合运用社会学、经济学、政治等多学科的分析方法，从基本理念、实践经验、制度完善的理论困境与突破等角度，并基于政治的、经济的、历史的、文化的因素的考量对土地征收制度的改革做进一步的探讨和创新性研究。
参考文献：

1.靳相木.解析征地制度改革的主流思路[J].中国农村经济,2008(2).

2.高国盛.政府垄断与征地制度改革[J].农业经济,2009(4).

3.陈少琼.土地征收法律问题研究[D].中国政法大学,2007.

4.许英.论深化征地制度改革的路径选择与优化[J].河北法学,2012(1).

＊本文系肇庆市哲学社会科学规划项目“农业产业化经营的法律保障研究”（项目编号：11QN-07）的阶段性成果。
（作者单位：广东省肇庆学院政法学院）