简论我国工程质量安全监督管理制度和体制

摘要：笔者立足于工程质量安全监督管理，分析阐述了监督工作中存在的问题，提出了整合工程质量监督资源，组建政府工程质量与安全生产监督机构，创新监督机制的新观点。
关键词：工程质量 安全生产监督机制
随着我国改革开放政策的深入和市场经济地位的进一步确立，我国国民经济迅速腾飞，各项惠及民生的基础设施工程建设如火如荼，与之不相协调的是“豆腐渣”工程、建筑安全事故时有发生。如何强化政府对工程质量和安全生产监督管理，完善工程质量和安全监督工作机制，确保各项工程质量的全面提高，值得我们去探索和思考。

1、我国目前工程质量监督管理现状和存在的问题

我国的工程质量监督管理制度始于上世纪八十年代初，围绕建设工程质量管理，国家先后制定并颁布了一系列法律、法规、规章制度，并增补、修订了大量的技术标准。随着建筑市场的不断发展，相关配套法规也在逐步完善和健全，特别是2000年《建设工程质量管理条例》全面实施，各行业政府主管部门根据自己的行业特点，相继建立了相关行业的工程质量监督机构，制定了行业工程质量监督规章。就目前现状，我国的建筑、交通、铁路、通信、煤炭、电力、水利等，几乎所

源于：查抄袭率硕士论文www.udooo.com

有行业政府主管部门都有自己的工程质量监督机构和相应的监督办法。的确，工程质量监督机构的建立、运作和监督制度的不断完善，对规范市场行为，减少工程质量、安全事故的发生、促进工程参建企业加强质量管理，提高我国工程质量总体水平起到了重要作用，但从总的方面看，我国目前的建设工程质量监督工作在管理体制上还存在许多问题。

1.1工程质量监督机构权责失衡，定位不科学。

现阶段，我国各行业的工程质量监督机构，既不是政府行政机关，又不是政府职能部门，更不是市场部分主体，而是接受政府职能部门的委托，依据相关法规和技术标准，对工程实施过程中各参建单位主体的质量行为和基本建设程序进行的强制性政府监督。在工程建设“企业自检、社会监理、业主管理、政府监督”四级质量保证体系中，工程质量监督处于关键环节。实践中，质量监督机构代表政府行施监督职能，属于行政执法范畴，是一个专业技术性比较强的行政执法单位；在权力上，质量监督机构接受政府行政委托，属政府行业主管部门下属的事业性单位。作为事业单位，在政府行业主管部门的二级机构中属级别较低、单位较小。受权利级别的限制，许多情况下行使自己的政府监督职能力不从心，但责任又过大，权责不一致问题比较突出，直接影响到了监督机构的形象和质量监督工作的权威性、公正性。

1.2监督管理体系不科学。

尽管我国一直在强调政企分开、事企分开，但仍就存在许多工程的承建单位、勘测设计、监理单位以及质量监督机构来自同一系统，隶属共同的政府主管部门，这种格局的存在使得质量监督基本上是一种系统内部的监督体系。当今年代，由于行政级别因素，部分业主单位（建设部门）的领导由政府行业行政主管部门领导兼任，既是受监督的对象，又是监督单位的上级领导，这种情况下，很难实行严格的、公正的监督，监督效果实际是大打折扣。

1.3监督人员素质参差不齐，监督检测体制不理顺，监督技术、手段落后。

质量监督是一项技术性、政策性都很强的工作，长期以来，一些工程质量监督机构由于编制和管理方式等原因，高素质、高水平的专业技术人员匮乏、层次参差不齐，离“既要非常熟悉行政执法相关法律法规，又要非常熟悉强制性技术标准”的要求相关很远；其次，在监督检测设备装备方面，由于经费紧张、技术装备落后，缺乏现代的检测手段，另外即使装备完善，现在的事企分开制度，使得质量监督机构的试验检测作业处于不合法地位。试验室要有资质认定，试验室运作又需要经费，是否能够收取检测费用，一系列问题长期以来束缚着质量监督机构的手脚，困扰着工程质量监督部门的壮大和发展，这一切无形中影响着工程质量的监督深度和力度，直接削弱了政府监督的有效性和权威性。

1.4政府对工程质量监督机构的经费投入太少，无法保证正常的质量监督工作的开展。

工程质量监督机构自成立以来，基本定位为事业单位，工作经费实行自收自支模式，由于质量监督费率过低，使得质量监督机构经费方面入不敷出，许多时候是仅够人吃马喂，更不必说是购置先进的试验检测装备了。特别是近几年，部分行业工程质量监督部门增加了“安全生产监督管理”职能，但在经费方面却没有一个具体的说法，使得工程质量监督工作更加举步维艰。2008年11月，国家财政部和发改委以财综[2008]78号文件下发“关于公布取消和停止征收100项行政事项性收费项目的通知”、“工程质量监督费”也在取消之列；通知明确提出“自收自支事业单位的经费支出，通过安排其上级行政主管部门项目支出予以拔付。各级财政部门应按照要求，妥善安排有关部门和单位预算，确保其管理工作的正常运转” 。据调查“通知”下发后，截止目前，大部分工程质量监督机构经费有了落实，但仍就有一部分工程质量监督机构因编制、单位性质变化（自筹转为财政全供）等原因经费没有落实到位，质量监督工作因此陷入窘境，工程质量监督机构面对的不仅仅是工作经费问题，而且是工资、生存问题。

2、对我国工程质量监督管理体制的设想和思路

针对现阶段我国工程质量监督管理体制存在的问题，笔者认为应当在借鉴国外先进工程质量管理经验的基础上，结合我国实际，探索建立符合市场经济发展和建设市场需求的监督管理体制和机制，整合政府部门有限的监督资源，调整行业主管部门职能，建立独立于政府行业主管部门之外的政府工程质量安全生产监督管理机构，制定出一套符合我国国情的工程质量监督管理体制和办法。

2.1改革监督管理体系，明确监督机构权责。

整合现有各行业的工程质量监督机构，成立由政府直接管理、独立于政府业务主管部门之外的监督管理部门，可考虑与政府“安全生产管理部门”合并成立“工程质量安全生产监督管理局”，纳入公务员系列，根据各地不同情况以及工程建设行业分类分设：城市建设工程、铁路公路交通工程、水利工程、安全生产监督等职能科室，彻底解决理清职能交叉、行业内部监督等问题，建立覆盖工程项目全过程，覆盖参与建设活动各方主体的工程项目监督执法体系，促进工程质量和安全生产监督的独立性和有效性，进一步加大监督力度，从而做到管理职能分工明确，事权划分，科学合理。

2.2强化监督检测手段，提高政府监督的科学性、有效性和权威性。

工程质量监督是要通过用必要的、科学的检测手段，洞察工程项目的内在质量来实现的，可见，试验检测是工程质量监督的重要手段，试验检测的公正性、科学性、准确性是政府监督的重要体现。科学评价工程质量的优劣，需要靠大量的检测数据来支持，检测数据的权威性同时也需要具有权威性的规章制度来确认。
笔者认为，试验检测机构以及先进的试验检测设备是工程质量监督部门的必要的重要的组成部分，监督单位对工程项目进行必要的检测要耗费一定的人财物，按照核实的收费标准收取检测费用是合理正当的，除非这些费用投入由政府财政写单。
按照先前的思路，整合后的政府工程质量安全生产监督机构可以集中财力物力，建立拥有高素质的试验检测人员、具有先进而又科技含量高的试验检测设备的试验检测机构；通过科学、先进的检测手段对工程质量进行监控，才能提升政府监督的公正性、权威性和有效性，才能确保工程质量的可靠性。

2.3加强工程质量监督队伍建设，完善监督机构及其人员资格认证制度。

就工程质量监督队伍建设而言，现有各行业工程质量监督办法对人员、机构都有具体的要求。整合后的工程质量安全监督机构也要有具体的监督办法，尤其要完善工程质量安全监督机构及人员资格认证制度，严格个人执业资格，对于从事工程质量安全监督管理的工程技术人员也应采取资格注册制度，达不到资格认证的人员坚决杜绝于监督岗位之外。建立监督人员持证上岗和定期培训制度，打造一支精良的工程质量安全生产监督队伍，使其具有较强的技术判断能力和较高的行政执法水平。
2.4政府应加大对工程质量安全生产监督的资金投入，确保质量安全监督工作正常、有序地开展。
经费保障是做好工程质量安全监督管理工作的关键所在。长期以来，工程质量监督部门由于经费拮据，检测技术装备落后，缺乏一些必要的试验检测设备，实际工作中，检测仪器设备有时还比不上参建的施工单位，这一切使得工程质量监督工作经常陷入尴尬境界，严重削弱了政府监督的公正性和权威性，影响到了工程质量监督的力度和强度。也影响了工程质量监督机构的信誉和形象。因此，政府应在预算当中列出专项经费用于对工程质量安全监督机构的检测设备的购置和更新，工程质量安全监督机构也可以在检测过程当中依照国家收费标准合理收取相应的检测费用，用于弥补监督经费的不足和对检测设备的购置和更新，促进工程质量安全监督工作的开展。

3、结束语

工程质量是建筑的生命，事关人民的生命财产安全，事关国家和政府的形象，搞好工程建设各个阶段、各个过程的质量控制与监督，才能真正保证工程质量的全面提高。我国的工程质量监督制度已有近三十年的历程，质量监督工作始终处于探索、发展当中。建立适应社会主义市场经济体制的政府质量安全监督机构是社会发展的必然要求，工程质量监督机构只有与时俱进，定位自己的角色，不断完善和改进自己的监督管理模式，朝着依法监督、科学管理、保证质量的方向不断探索，才能不辜负时代赋予我们的重任。