美国进出口银行立法历史发展与其对完善我国进出口银行制度

摘　要：美国进出口银行的历史发展，在内容上主要表现为其相对独立法律地位的确立及其与政府行政机构间的关系的成熟和完善，在形式上的表现则是其法律制度的建立和完善。美国进出口银行的历史发展，对完善我国包括进出口银行在内的政策性金融制度具有启示意义。
关键词：进出口银行；政策性金融；制度建设
１００３－１５０２（２０12）０5－００79－06
1993年12月，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，提出建立政策性银行，实现政策性金融和商业性金融的分离。据此，国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行于1994年相继建立。中国进出口银行的业务是为大型机电成套设备进出口提供写方信贷和卖方信贷，为成套机电产品出口信理贴息及出口信用担保，不商业银行业务。然而如何确保中国进出口银行乃至其他政策性金融机构的政策目标的实现，使其既不被政府其他部门当作一个临时的政策工具或者内部人的逐利工具，从而背离其本来目标，又能确保其经营活动与政府其他部门的协调，至今仍然是一个有待解决的问题。

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本文拟通过对美国进出口银行立法及其变革过程的研究，探讨其对完善我国进出口银行制度、政策性金融制度乃至国有企业制度的启示意义。
美国进出口银行从1934年建立至今已有七十多年的历史。期间，其法律地位、目标和宗旨、组织结构、业务活动等发生了很大的变化。美国进出口银行的发展变化在内容上主要表现为其相对独立法律地位的确立及其与政府行政机构间的关系的成熟和完善，在形式上则表现为其法律制度的建立和完善。

一、 美国政府为应对经济危机而设立的临时性机构

1. 华盛顿进出口银行和华盛顿第二进出口银行的成立与合并

1933年6月16日，作为罗斯福“新政”的一部分，美国国会通过了《国家工业复兴法》，该法授权美国总统“为拆除那些导致州际和国际商业交往的自由流动减少的障碍”，“建立他认为必要的机构”。据此，罗斯福总统于1934年2月2日颁布第6581号行政命令，建立了华盛顿进出口银行。同年3月9日，罗斯福又通过第6638号行政命令建立了华盛顿第二进出口银行。以上两个进出口银行都是根据哥伦比亚特区的法律组建的银行公司。①
华盛顿进出口银行的建立旨在支持对苏联出口。尽管美国的对苏贸易从上世纪20年代已经开始，然而由于苏联的贸易赤字不断扩大，缺少足够的硬通货来支持对美国产品的进口，从1932年开始美国的对苏出口便开始大幅度下降。随着1933年11月16日美苏外交关系的建立，美国政府期望美苏贸易特别是美国的对苏出口能有一个较大的增长，以便扩大美国产品的海外市场并使美国摆脱经济危机，这样，华盛顿进出口银行便应运而生了。美国政府试图通过建立这一机构为美国的对苏出口提供金融支持，并由它承担部分本应由美国出口商承担的商业风险（主要是收汇风险）和政治风险，以此来促进对苏出口。根据总统的行政命令，华盛顿进出口银行的业务活动范围只限于支持美国的对苏贸易。
根据总统的行政命令，建立华盛顿第二进出口银行的目的本在于为美国从古巴进口用于铸币的银提供金融支持。然而不久（1934年7月）在美国总统的同意下，华盛顿第二进出口银行便宣布将其经营范围从美古贸易扩大到与除苏联之外的所有其他国家的贸易。
根据《国家工业复兴法》，总统基于该法建立的机构以两年为期。1935年，华盛顿进出口银行的存在被国会以立法加以确认，之后国会又不断延长其法定章程的生效时间，直到《1945年进出口银行法》颁布。而华盛顿第二进出口银行则在其二年期满后于1936年通过总统的第7365号行政命令加以取消，其业务全部划归华盛顿进出口银行，其债权债务也同时转由华盛顿进出口银行承担。这样，华盛顿进出口银行的业务范围扩展到对所有的美国对外贸易的支持。作为美国进出口银行的前身的华盛顿进出口银行的雏形便形成了。

2. 初创时期美国进出口银行的法律地位

从上述历史事实来看，初创时期的美国进出口银行具有临时性和法律地位的不确定性。首先，美国进出口银行最初设立的目的在于促进美国产品的出口，增加美国的就业，以应对当时发生的经济危机。这种临时性决定了美国进出口银行的经营活动乃至存续必然会随着美国经济走出危机而有所变化；其次，美国进出口银行最初是由美国总统通过行政命令的方式建立的，并且其存续期以两年为限，每两年进行一次审查，以决定是否延长其存续时间。从而使其存续始终处于不确定状态。
初创时期美国进出口银行的临时性和法律地位的不确定性，也影响到美国进出口银行的独立性。从创立到1945年《美国进出口银行法》颁布，美国进出口银行主要是作为美国政府行政机构的附属物而存在的。从作为其主要权力机构的董事会的组成看，当时华盛顿进出口银行的全部十一名董事都是来自农业、商务、财政三部和国务院的官员及来自复兴金融公司（RFC：Reconstruction Finance Corporation）②的首脑；从其组织地位的确定性看，仅在1942至1943年间，通过总统的行政命令，华盛顿进出口银行就分别被置于美国商务部、战时经济事务办公室及对外经济管理局的领导之下。
华盛顿进出口银行的成立依据、董事会构成和行政管理体制，不可避免地使其在经营过程中逐渐背离通过为出口贸易提供融资从而扩大美国产品出口的本来目标，而成为执行政府机构的财政、国防及外交等政策的工具。从经济理论来看，虽然罗斯福的“新政”本身已经成为对19世纪后半期以来美国政府长期奉行的自由放任主义经济政策的背离，但凯恩斯主义当时尚未能成为美国政府经济政策的主导。因而作为应对经济危机的“新政”政策的组成部分，美国进出口银行的经营活动难免会随着美国经济逐渐走出危机、美国政府的注意力逐渐转向与第二次世界大战有关的外交与军事政策而进行相应的调整，从而使美国进出口银行不可避免地成为政府执行财政、国防与外交政策的工具。

二、 法定宗旨与独立法律地位的确立1. 美国进出口银行法定宗旨的确立

美国《1945年进出口银行法》在国会参众两院获得通过并经总统签署成为国家法律。该法经过多次修改，至今仍然适用，成为美国进出口银行存在及其各项业务活动的主要法律依据。它对华盛顿进出口银行的组织机构、授权与限制及其经营的原则和标准都做出了明确的规定。
《1945年进出口银行法》规定，美国进出口银行的宗旨是在金融上帮助和便利货物与怎么写作的进口、出口及美国、美国的领地、属地与任何外国国家、其境内的机构与公民之间的商品和怎么写作的交流。[3]虽然从这一规定来看，美国进出口银行是既支持美国产品的出口，又支持外国产品的进口的，即支持任何涉及并跨越美国领土及属地的“商品和怎么写作的交流”。然而《1945年进出口银行法》第二节（b）（1）（A）却规定：“助成制成品、农产品及其他货物和怎么写作的出口的扩张，进而促进和维持较高的就业水平和较高的实际收入水平并加速开发美国的生产性资源，是美国的政策”。[4]由此看来，促进美国产品的出口，增加美国的就业和提高美国人民的实际收入水平，才是美国进出口银行真正的宗旨。

2. 美国进出口银行在法律上独立地位的确立

为了保证美国进出口银行忠实地履行这一职责，《1945年进出口银行法》特别规定：华盛顿进出口银行“应构成美国的一个独立机构”。[5]从法律上看，这种“独立性”表现在两个方面：一是根据该法规定华盛顿进出口银行董事会的5名组成人员中的3位须是由总统任命的具有某种相对独立性的人员，而不能是来自政府部门的政府官员。但其他两位董事仍由对外经济管理局局长和国务卿担任，前者任董事长；二是《1945年进出口银行法》明确规定，“（华盛顿）进出口银行以及其任何职能、授权或职责都不能转入或并入任何其他政府的部、局或公司，除非国会通过立法另做规定。”[5]因此，美国进出口银行即当时的华盛顿进出口银行从此不再从属于任何一个行政机构。显然，这种安排的目的是使华盛顿进出口银行的董事会，进而使作为美国进出口银行前身的华盛顿进出口银行本身取得一定的独立性，不再完全从属于政府行政机构或任何政府部门，以保证前述美国进出口银行法定政策目标的实现。

3. 美国进出口银行实际上的从属性

然而，华盛顿进出口银行的这种相对独立的法律地位的确定，仅仅是为其不再直接被视作政府行政机构的财政、国防、外交等政策的工具，更好地履行其通过金融手段支持美国产品的出口的政策目标提供了某种可能性。实际上，从《1945年进出口银行法》颁布直到1954年，华盛顿进出口银行仍然主要是作为一个执行政府的对外经济和国防政策的工具而存在的，特别是它一度成为执行“马歇尔计划”的工具。1954年，在国会众议院一个关于进出口银行的听证会上，华盛顿进出口银行被描述成“一个有效执行援助外国政府的政府计划，而为美国制造商提供的出口贸易融资则相对很少的金融机构”。[6]这对1954年以前华盛顿进出口银行的活动实在是一个很好的总结。据统计，在1945年7月1日至1954年5月31日这段时间内，华盛顿进出口银行所做的贷款承诺总额为52.62亿美元，然而其中只有7.28亿美元即13.83%是主要为贸易目的而做出的。[6]从政治与外交层面看，这种状况与当时的冷战局面不无关系。但从法律上分析，以上情况说明，来自政府机构的两名董事会成员在董事会的决策中，从而也是在华盛顿进出口银行的活动中发挥了主导性的作用，进出口银行的相对独立性并没有真正落到实处，因而其活动也就未能真正体现其宗旨。
需要指出的是，《1945年进出口银行法》颁布后，华盛顿进出口银行仍是作为哥伦比亚特区的一个银行公司而存在的。这一状况一直到1947年《政府公司控制法》颁布后才有所改变。按照该法，华盛顿进出口银行是完全按照法定章程组织的政府公司，从而使其不再受制于哥伦比亚特区的公司法或银行法。

三、 现代美国进出口银行制度的形成

1. 艾森豪威尔总统取消美国进出口银行的独立地位

1953年，艾森豪威尔总统向国会提交《1953年第5号重整计划》。根据《1949年重整法》,如果在60天内国会两院都未能以多数否决这一议案，法案即行生效。于是，这一法案于1953年6月30日生效。
这一法案规定：取消华盛顿进出口银行董事会，设立一名执行董事，行使原由董事会行使的职权；取消进出口银行顾问委员会，③并授权国际货币与金融政策国家顾问委员会制定一般借贷和金融政策，这一政策对进出口银行的经营活动具有制约作用。显然艾森豪威尔总统的这一举动是为了更方便地把华盛顿进出口银行作为执行政府的对外贸易和国防政策的工具。《1953年第5号重整计划》使华盛顿进出口银行更加背离了其法定目标，引起了美国制造商和出口商的普遍反对，并直接促成了《1954年进出口银行法修正案》的通过。

2. 美国进出口银行独立地位的再次确立及新的领导体制的建立

1954年，在外贸界的压力下，美国国会通过了《1954年进出口银行法修正案》，使得进出口银行在一定程度上从作为执行政府行政机构的政策工具中解放出来。它规定：第一，设立一

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个由5名成员组成的全日制董事会，董事会成员不得由政府官员兼任；第二，国际货币与金融政策国家顾问委员会（NAC）指导及协调进出口银行与其他政府机构的活动，并恢复华盛顿进出口银行在NAC中的席位，由行长（董事长）出任NAC成员；第三，设立一个9人顾问委员会，其成员由生产、商业、金融、农业、劳动等行业的民间代表出任，由董事会任命。董事会成员的独立性使华盛顿进出口银行的活动能够相对地独立于政府行政机构而进行，而顾问委员会的组成则使美国外贸界的意见和要求能够在华盛顿进出口银行的活动中得以体现。从此，华盛顿进出口银行不再被当作政府政策的工具，外贸界对华盛顿进出口银行的活动的影响则逐渐扩大，进出口银行的活动开始按照其支持美国产品出口的本来目标进行。

3. 美国进出口银行与美国政府其他部门协调机制的构建

为了避免进出口银行被当作政府推行其政策的直接工具从而背离其本来目标，需要确立进出口银行的独立地位。然而在进出口银行取得其相对独立性之后，另一个问题产生了，即如何使进出口银行的活动与美国的国家政策保持一致并与政府其他部门进行联系和协调。为此，美国国会又于1968年通过了《1968年进出口银行法修正案》，该法案除了将华盛顿进出口银行改名为美国进出口银行外，还要求进出口银行在进行信贷审查时，考虑其信贷、担保等活动对美国经济的消极影响，并在军工产品出口、向共产主义国家以及与美国处于武装冲突状态的国家的出口、涉及核扩散的产品和技术的出口等方面都做了严格的限制性规定。

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除了以立法规定中国进出口银行的法律地位和政策目标，笔者以为，还应当结合我国的实际情况，通过立法专门设计中国进出口银行的组织领导体制。具体包括：
其一，中国进出口银行董事会应由专门人员组成，而不能由政府官员兼任。董事会成员可仍由国务院任命，但应当主要由来自外贸及工商界的人员组成，同时应有确定的任期。这样就可以保证中国进出口银行实现其促进中国产品、特别是高附加值产品出口的政策目标，使其避免受相关政府部门的影响。
其二，设立中国进出口银行顾问委员会，由来自工商、银行、外贸及学术界的代表组成。在人员的组成上，注意体现国家的产业政策和外贸政策。顾问委员会应成为中国进出口银行沟通以上各界的渠道，以使进出口银行更好地履行其职责，避免背离其法定的政策目标。
其三，设立一个跨部门的国际经济、贸易和货币政策协调委员会，由财政、外交、外贸、银行、银行业监督管理及改革与发展等部门的官员组成，负责包括中国进出口银行在内的政策性银行的活动与国家的产业政策、外贸政策、货币政策的协调，厘清中国进出口银行与其他部门的关系。这一机构是非常设的。在中国进出口银行内部则可以设立相应的联络员，负责与上述有关部门进行联络和沟通，并向董事会及行长报告。这样就可以确保中国进出口银行的经营活动不与国家的外交、外贸、货币等方面的政策相冲突。
其四，建立中国进出口银行与国务院之间的经常性的报告制度和重大业务活动事先通报制度，以便国家及时了解进出口银行的经营状况，调整有关政策或通过其他方式影响进出口银行的活动。同时也可以及时地对中国进出口银行的经营活动进行必要的评估与指导，以保证其政策目标的实现。
注释：
①初创时期的美国进出口银行称为华盛顿进出口银行和华盛顿第二进出口银行，直到1968年华盛顿进出口银行才因《1968年进出口银行法修正案》的通过而改称为美国进出口银行。因此可以说华盛顿进出口银行是美国进出口银行的前身。本文从华盛顿进出口银行的设立开始研究美国进出口银行，并从行文方便的角度，有时将1968年以前的华盛顿进出口银行也称为美国进出口银行。
②复兴金融公司成立于1932年，由美国政府所有，它的成立是罗斯福新政的一部分，旨在为在经济危机中受到打击的美国农业、商业和工业提供紧急金融支持。复兴金融公司于1953年解散。
③该机构也由政府各部官员组成。
④经过几届政府不断实行国务院机构改革，上述国务院的组成机构也发生了很大的变化，因此中国进出口银行董事会的组成亦应相应调整。
　

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　参考文献：
国务院关于金融体制改革的决定（国发[1996]33号）[Z].1993-12-25.
Sect. 2(a) of the National Industry Recovery Act, June 16, 1933.
[3]12 USC 635 a(1).
[4]12 USC 635 b(1)(A).
[5]12 USC 635 a(a).
[6]转引自Jordan Jay Hillman. The Export-Import Bank at Work: Promotional Financing in the Public Sector, Quorum Books.22.