试析半山山区、半山区集体建设用地流转障碍性因素大纲

【摘要】山区、半山区是云南农村地区主要地理状况，由于自然条件与社会经济限制，在开展集体建设用地使用权流转过程中障碍因素较为复杂，体现为土地产权不清，建设用地利用细碎分散、农村基础设施差等多方面。本文采用案例分析与定性分析方法，以曲靖市麒麟区为例，分析山区、半山区集体建设用地流转障碍性因素，提出促进集体建设用地使用权流转的建议。
【关键词】集体建设用地；流转；障碍因素；建议

一、研究背景

据统计：2007年底，我国城镇人口5.94亿人，城镇化水平44.9%，比1982年的21.1%提高23.8个百分点，二十五年间年均增长0.95个百分点。预计未来10-15年，我国城镇化仍将保持年均0.8-1个百分点的增长速度。中国城镇化水平每提高1个百分点，就相当于有一千万人口从农村转移到城镇。在我国农村人口结构及生活方式转变的关键时期，加上经济发展和城镇化推动，城市建设用地供需紧张，使集体建设用地流转成为缓解城镇用地压力的减压剂。
山区、半山区、坝区是云南主要地理状况，其中山区、半山区面积占全省土地面积94%，坝区面积仅为6%。地理状况的复杂性给当地经济以及土地利用产生很大影响：2011年，云南省4722城镇化率36.8%，低于全国的城镇化平均水平；农村居民人均纯收入4722元，远低于全年平均水平6977元。从土地调查资料显示，云南省的城镇村及工矿用地中，国有仅占24%，集体占76%，集体建设用地虽占建设用地大部分，但所发挥的经济效率比较低，浪费较为严重。如何提高农村集体建设用地资产价值成了各方关注的焦点。
2009年曲靖市麒麟区被国家土地督察局成都局列为集体建设用地使用权流转试点，探索集体建设用地使用权有偿、有序、规范流转。通过多年公开规范流转，明显提高了流转区域农村经济水平，拓宽农民收入来源，缓解了工商业用地压力。但流转过程中，山区、半山区等边远地区流转参与度不高，预期效果不明显，土地流转市场化程度不高。本文通过实地调查，分析山区、半山区等区域集体建设用地流转障碍性因素，提出促进集体建设用地流转的建议。

二、麒麟区集体建设用地流转现状

麒麟区位于云南省东部，属于曲靖市的中心城区，是一个以卷烟、汽车制造、机械、冶金、建材、纺织为主的新兴工业城市。虽然地处曲靖坝，但坝区仅占总面积的39.04%，60.96%为半山区、山区。地理状况的限制导致一部分农村自然资源贫乏，交通不便，居住条件差，农村建设用地利用效率低，经济发展和生活水平提高缓慢，麒麟区尚有贫困村65个，其中山区占了39个，半山区占了25个。集体建设用地流转目的在于提高农村土地利用效率，使农村经济发展，农民收入增加，由于区位限制，边远农村流转效应不明显。对2010年11月到2012年5月39宗土地交易数据分析得出：城乡结合部白石江社区与矿产资源丰富的越州镇交易量较大，交易面积分别占到总面积的25%和39%，主要为商贸、工业用地，而边远地区交易量甚少。总的来说，集体建设用地流转效应随城镇中心及主要公路交通沿线逐渐递减，流转效应与土地利用效率关系密切，城乡结合部由于地处坝区，地势平坦，交通便利，集体建设用地利用效率较高，农村居民布局较为集中，集体建设用地流转现象比较普遍，表现为住房出租，废弃工矿用地或闲置公用设施用地出租用于商贸业等。边远山区、半山区，受地形地貌的影响，集体建设用地利用效率相对底，农村居民点布局整体零碎分散，内部则紧凑，人均居住面积较坝区小。由于自然条件限制，工商业对此类土地需求量相对坝区要少，同时流转也较低。

三、集体建设用地流转障碍性因素分析

(一)农村土地产权残缺、不清

调查发现，农民对宅基地自有意识比较强，但土地利用、保护意识淡薄，建设用地空置、闲置和低效利用较多，登记率较低。主要是由于现行法律法规中没有给予农民宅基地明确的物权以及其归属认定，导致宅基地产权主体不明晰、无流动变现功能。从产权理论可知，产权明晰既是交易的前提，也是交易的结果。而我国农村集体土地所有权形态的含糊抽象性，使其成为农村集体建设用地流转障碍的根源。土地产权残缺主要是指与土地有关的一组权利束受到了侵害，造成相关权利主体的财产或利益损失。农村土地分配对农民具有福利性功能，作为农村集体建设用地主要部分——农村居民点，内部用地通常无偿、无期限、无流动变现，凭借村民之间的默契来维持和谐。一旦土地可以变现，各权利关系层将浮现，在产权含糊残缺的情况下，作为土地所有者与管理者会凭借自身优势剥夺原土地使用者（农民）的利益，分配的不均更增加流转交易及日后纠纷，因而农村土地产权的确定成了流转的前提。

(二)集体建设用地规模利用难

集体建设用地流转是改变土地利用方式，将土地使用权转移到第三方即用地企业或个体，通过对土地资源整合，达到土地规模高效利用。山区、半山区由于地理环境的限制，通常建设用地利用难度大，表现为平整大块的场地较少，往往是见缝插针，因地制宜利用，农村居民点呈分散细碎布局。而用地企业对集体建设用地需求通常要达到一定面积规模，场地平整，因而流转需要前期资金投入，开展土地平整。如依托地方政府土地整治项目流转土地则需要强大的经济后盾，如重庆市，对于云南省等经济落后地区来说难以实现。土地利用自然环境与地方经济实力成为落后边远地区集体建设用地存量大、用地难的现实困境。

(三)投资环境差

山区、半山区等边远地区农村交通、生活等基础设施差导致投资环境差是集体建设用地流转难的又一原因。集体建设用地相比国有土地具有租金或出让金廉价，用地手续简单和存量大等优点，但用地方需要的是依托土地这一载体进行商品生产或其他活动，最终实现经济利润，因而区位对企业产址选择时尤为重要。对于从事商贸业的用地者来说更偏好城乡结合部和公路沿线等交通便利的土地，边远地区的土地即使低廉，但由于交通条件差，区位优势不明显通常选择放弃。这对通过集体建设用地使用权实物流转达到“以工促农”的目的提供了难题。其实从东西部对比也可明显得出：东部远海地区由于

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地理位置优越和基础设施建设完善，集体建设用地需求量非常大，在工商业的支持下集体建设用地流转市场的建设非常快，而对于西部地区则要缓慢艰难得多。

(四)农村思想禁锢

在农村剩余劳动力不断向城镇转移的当下，留守老人、儿童及文化水平低者构成边远乡村人口重要组成部分。这一部分人由于缺乏劳动体力和技能，种植业成为了主要收入来源，而为了方便劳作，居住区到耕作区的距离半径比较短。作为农村集体建设用地主体——农村居民点承载着这部分人居住与生存的功能，其恋土情节比较严重，即使存在经济利益，然而在考虑后代生存发展、生活现状和传统观念等影响下，流转的积极性不会太高。此外集体建设用地流转主要将土地使用权以一定年限出租或转让给用地方进行经营性利用，用地方的经营状况及土地利用方式都会对当地带来影响，特别是外来企业的加入对经济效益低和管理水平差的乡镇企业来说将是极大冲击，出于地方保护和自身长期发展，村集体往往会限制。

四、促进集体建设用地流转的政策建议

(一)加快集体建设用地确权工作

马克思理论认为：产权关系是商品交换赖以发生的前提，商品交换的当事人只有承认对方的财产权利，才能可能发生交易行为。集体建设用地流转作为土地市场体系的重要组成部分，同样遵循市场交易规则，围绕集体建设用地使用权为中心所开展的各种土地流转交易活动，由于涉及到多个利益主体，更需要土地产权明晰。山区、半山区等边远农村集体建设用地利用潜力大，开展集体建设用地流转首先要完善当地集体建设用地的确权工作。通过确权明确土地所有者、使用者、管理者的权责界线，收益分配关系，才能减少流转后多带来的权利纠纷，提高流转各主体参与的积极性和流转效率。笔者认为，农村集体建设用地确权应以村小组为基本单位，以村、乡镇作为农村集体建设用地所有权的辅助主体单元。在土地产权上，严格界定集体经济组织与农民在土地权力和流转收益上的分配，赋予农民完整的土地，允许和鼓励农民以土地入股、产权交易、租赁等方式进行土地开发与建设，允许集体建设用地在不改变集体土地所有权性质并符合土地规划和用途管制的前提下，进入市场交易；适当允许宅基地的转让、抵押，促进农民宅基地的商品化。

(二)加强农村土地整治

山区、半山区特有地理状况决定了集体建设用地利用需要进行前期土地平整。投入资金单纯依靠村集体和用地意向者难以完成，用地方也有可能因为前期投入资金较大而选择放弃，这个过程更需要地方政府和社会等各方资金与技术的支持，加强农村土地整治。农村土地整治是依据规划对一定区域内田、水、路、林、村等进行的综合治理。实践证明，以合理规划为先导的土地整治特别是农村居民点整治，对提高土地利用效率，改善农村生活环境，提高农民收入具有显著作用。农村土地整治也为集体建设用地流转提供资源基础。

(三)丰富集体建设用地流转模式

集体建设用地以出租或出让等形式的实物交易是目前麒麟区规范流转的主体，这种交易方式对于边远山区、半山区的农村作用不明显，边远落后地区由于区位优势不明显难以通过流转实现“以城带乡”和“以工促农”的目的。许多官员学者提倡与城乡建设增减挂钩相结合的指标流转，笔者认为指标流转对山区、半山区等边远地区意义很大。山区、半山区通过复垦建设建设用地指标，增加耕地；城镇扩建地区可购写指标扩大建设用地。这样一来把分散、低效利用、价值低估的农村建设用地“转移”到城镇，形成集约高效利用的效果，即缓解城镇建设用地紧张局势，又促进偏远山区、半山区农村集体建设用地的流转和集约利用，且山区、半山区凭借地理优势通过土地复垦，增加耕地，有利的保护了生态环境。以指标流转为核心开展的集体建设用地流转可扩大城镇经济辐射半径，促进广大农村尤其偏远山区的发展。此外边远地区自然生态资源较丰富，在云南省大力发展旅游业的同时可以配合土地流转来解决用地问题，如旅游小镇，生态旅游开发等过程中，村集体可以土地为资本，作价出资入股，共同开发经营。

(四)兼顾耕地保护与经济发展

土地收益因用途不同会产生差异。首先农用地与非农用地之间存在巨大的收益差异。集体建设用地流转根本驱动力在于土地不但有价值，而且具有级差地租，通过改变土地利用方式所获得的价值是非常巨大的，从农村集体土地转变为国有土地而到在土地一级市场交易所形成的“剪刀差”可明显体现出来。山区、半山区等农村地区，由于面域广，政府监管力度不到位，村集体或部分农民会因农用地的经济效益低而私自改变土地利用方式，造成耕地资源减少，过度开荒，林地面积缩小等危害粮食安全、生态环境的后果。在发展经济，提高农民收入的同时，应以耕地保护为基本原则，在政府科学引导下开展集体建设用地流转。

(五)保护农民利益，拓宽收入来源

“靠山吃山，靠水吃水”是山区、半山区农民最原始的生产之道。对土地的依赖使得他们收入来源单一，风险抵抗能力差。集体建设用地流转首先要保护农民利益，流转收益应大部分回归农民。同时应注重农村劳动技能培训，提高农民非农收入比重。加大农村养老保险参与度，拓宽养老保险基金渠道，如老年人可依据属于自己所有的土地使用权获取转让收益，可依据属于自己的房产获取租赁收入。农民老后让出其承包的土地可由转包者交纳一定数量的经济补充费，征地单位可用征地补偿费的一部分为被征地农民缴纳社会养老保险。针对集体建设用地流转收益村集体可以拿出一部分为村民缴纳养老保险或其他社会保障支持。
参考文献：
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作者简介：
彭琳（1987—），女，广西玉林人，云南财经大学城市管理与资源环境学院土地资源管理专业在读研究生。
张洪（1958—），男，四川成都人，教授，硕士生导师，主要从事土地资源管理研究。