出路农村社会管理困境和出路

摘要 加强社会建设，创新社会管理，农村是一个十分薄弱的领域。变革中的农村社会，正处在制度解构与重构转换的关键节点。未来农村社会管理制度重构，需要从政府、社会、公众三个维度进行探索，完成三大改革创新任务：从职能转变入手，探索政府负责新模式；从基层自治入手，探索社会协同新模式；从公民教育入手，探索农民参与新模式。
关键词 农村 社会管理 制度重构
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一、农村社会正处在制度解构与重构转换的关键节点

农村社会如何在传统走向现代的过程中保持稳定和秩序，是一个需要我们努力的新问题。“农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。这是美国著名学者亨廷顿在其《变动社会中的政治秩序》一书中提出的一个重要论断。在亨廷顿看来，虽然现代性有利于稳定，但作为演进过程的现代化又会引起不稳定。在现代化演进过程中，农村则是一个不确定的角色，既可以是稳定的基石，又可以是不稳定的根源。
当前，加强社会建设，创新社会管理，农村是一个十分薄弱的领域。目前，我国正处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从传统计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都已经和正在发生深刻变化。计划经济时代，以人民公社为核心的基层组织体系直接渗透到农村社会内部，加上人民公社通过各种运动、宣传手段所进行的文化整合，农村社会管理呈现出有条不紊的状态。改革开放以来，农村社会急剧变迁，大量农民走出农村，加上现代通讯、传媒技术，农村社会已变得越来越开放、多元。传统的以人民公社为核心的农村社会管理体系在急剧的社会变迁中逐渐解构，失去了对农村的控制力，与市场经济和新农村建设相适应的新的社会管理体系还没建立起来。
变革中的中国农村社会，正处在制度解构与重构转换的关键节点。在这样的社会背景下，如何创新农村社会管理体制，构建与社会主义市场经济相适应的农村社会管理新格局，实现农村社会和谐稳定，既是当前理论界关注的重要前沿课题，也是农村社会管理体制改革的核心问题。

二、当前农村社会管理面临的困境

当前农村社会管理面临的最大问题是制度解构与重构转换中出现“真空”。在这新旧制度转换的关键期，农村社会管理出现了某种失范，在改革思路上出现一些摇摆不定和相互冲突的现象。

(一)控制与自治的冲突。

随着村民自治的实施，国家权力从乡村收缩，农村基层组织控制力减弱。村民自治组织代替原有国家权力在乡村的职能，实行村民自我管理、自我怎么写作、自我监督。但由于农民参与意识和能力不足，以及相关配套措施不健全，一些地区出现了基层村委会瘫痪或半瘫痪的状况，自治无序化现象并不少见。在村委会选举中，贿选、暴力、威胁等不正当竞争手段时有发生。面对这种情况，一些乡镇政府对村民自治活动进行干预，如直接控制村委会选举过程，指派、选派候选人，随意免去村民直接选举产生的村委会组成人员等。这就造成了乡镇政府控制与村民自治的矛盾。村民自治到底应该怎样推进，是放手还是控制，始终是一个两难的问题。

(二)包揽与放手的冲突。

尽管强调政府职能转变，但政府究竟应该管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情应该放，放到什么程度，仍然是一个不很清楚的问题。多数地方政府还是延续着“大政府”的惯性，对社会管理采取包揽的态度，但实际上很多问题却管不了，因而出现很多“失灵”状况。一些地方恶霸势力趁虚而入，为非作歹、祸害百姓。正是由于政府社会管理职能弱化，统揽无力，导致农村社会整合能力低下、社会矛盾处理滞后等一系列的问题。由于政府直接面对社会，加上历史形成的传统习惯和心理依赖，农民遇到问题往往都去找政府，使政府疲于应付各种社会问题，还容易使部分群众产生与政府的对立情绪。而另一个现实问题是，即使政府有些事务想放手，却找不到可以接棒的社会组织。民间组织数量过少、能力参差不齐、管理不规范、可信度不高等问题也困扰着政府部门的职能转变。

(三)倾听民声与漠视民意的冲突。

一个好的社会管理不是没有问题，而是能够正视和解决问题；一个好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突，并用制度化的方式解决冲突。在社会转型、体制转轨、价值观转变、利益多元的大变动时期，各种声音不断增多，各种矛盾不期而至。面对这种情况，一些地方政府能够积极倾听民众的诉求，关注民意的风向，疏导情绪，沟通思想，化解民怨，在良性互动中促进社会共识。但也有一些地方政府对批评或质疑过于敏感，甚至将其视为不和谐声音，能捂则捂，能压就压，以为没有质疑声音，才算工作平妥；以为掩盖了问题，才算治理有方。在目前的维稳模式下，通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法。事实表明，大量沉默的声音背后，都有被压抑的情绪；诸多矛盾冲突事件后面，往往是利益表达机制的缺失。有矛盾暴露，有冲突产生，有分歧出现，正是多元多样利益和价值在寻找渠道相互对话、彼此辩驳。若不从根本上完善利益表达机制，一味以稳定为名压制合法的利益表达方式，则只会积聚矛盾，扩大冲突，使社会更不稳定。

(四)政治救助与司法救助的冲突。

当前一个耐人寻味的现象是，面对不断增加的农民和农村件，地方政府在处理问题的时候，往往在政治救助与司法救助的选择中犹豫，一方面希望群众能通过法律渠道解决矛盾冲突和纠纷，另一方面又大量地运用政治救助手段。而群众很快就发现，通过越级和聚众闹事的方式，经常都能促使一些问题得到落

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实解决。在目前的维稳信访考核机制下，地方政府往往对越级和件顾虑重重，因而采取很多非法制化的政治救助手段息事宁人，甚至认为“搞定就是稳定”，“摆平就是水平”。这反过来又助长了部分群众“不闹白不闹，闹了不白闹”的心理，弱化了人们的法律意识：人们对司法救助的期望值下降，却对政治救助的期望值上升；通过政治途径解决问题的可信度提高了，而通过司法途径解决问题的可信度却下降了。这就陷入了一种恶性循环状态：地方政府越是害怕，部分群众越是喜欢越级和聚众闹事；事情闹得越大，地方政府就越害怕。

(五)个体分散与组织整合的冲突。

农村实行家庭承包经营制和人民公社解体后，农民处于一盘散沙状态。加上村基层组织建设存在严重问题，导致农民处于无组织可依托的状态。原子化的农民个体既无法形成自己的话语权，更不能很好地维护自己的利益。一旦他们的利益受到侵害，大多数农民会选择忍气吞声，但也有一部分农民采用混乱和无序的利益表达方式，形成大规模的群体性突发事件，给社会稳定带来负面的影响。然而，如果将农民组织起来，一些地方领导又总有摆脱不了的政治心理阴影，对农村社会组织的发展存有戒心，因而缺乏培育发展农村社会组织的主动性和积极性。

三、创新农村社会管理的建议

加强和创新农村社会管理是一项综合性的系统工程。社会管理涉及社会不同领域和各个环节，既包括现实社会领域，也包括虚拟社会领域；既包括社会组织等社会实体，又包括社会关系等社会软体；既涉及各个层次的社会群体，也涉及不同地域的基层组织。只有综合系统的改革措施，才能深入到社会的各个领域，不留空白点。未来农村社会管理制度重构的重点，是要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。为此，需要从政府、社会、公众三个维度进行探索，完成以下三大改革创新任务：

(一)从职能转变入手，探索政府负责新模式。

必须充分发挥政府的主导和核心作用，切实转变政府职能，建立健全农村社会管理体制与机制，培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维护社会秩序和稳定。要厘清楚政府什么该管，什么不该管，重点解决政府社会管理缺位和越位的问题，实现农村社会的稳定和秩序化。农村社会管理水平的提高，关键取决于乡镇行政组织与村民自治组织的融合程度。农村基层组织如若具有较高的整合度，那么就有可能提高组织在村庄和村民中的动员力和凝聚力，从而提高农村社会管理体系的效能。从治理结构的变革的趋势看，推动基层政府行政功能与农村自治功能的融合，是加强和创新农村社会管理，实现农村社会管理科学化的核心任务。通过推动基层

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政府行政功能与农村自治功能的融合，逐步形成党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理新格局。

(二)从基层自治入手，探索社会协同新模式。

在急邃的社会变迁中，农村会产生各种难以预料的问题，遇到各种不期而至的风险。因此，必须建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系来应对现代化进程中可能出现的各种问题、风险或危机。在村民自治制度环境下，农村社会管理很大程度上依靠农村自治组织。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。要注重发挥基层社会管理怎么写作多元主体的作用，建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系。要培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间。同时，根据农村经济社会发展和乡村治理的需要，积极探索新的组织形式，创新农村基层组织设置。

(三)从公民教育入手，探索农民参与新模式。

农民是农村社会生产和社会生活的主体，农村各项事业的发展都离不开农民，都需要广大农民的积极参与。要以农民的全面而自由的发展，促进农村的全面发展。农民是一个庞大的弱势群体，只有转移农民，才能富裕农民；只有组织农民，才能壮大农民；只有提升农民，才能发展农民。在我国既往的农村发展经验中，往往强调了“先农村、后农民”的思路，即试图从农村发展来促进农民发展。实践证明，这是一条低绩效的发展路径，因为它淡化了农体的价值本位。在创新农村社会管理中，必须探索公民教育新模式，增强农民的主体意识，扩大农民参与渠道，发挥农体作用。要利用舆论传媒加强对农民公民意识重要性的宣传和教育，强化农民的公民意识，引导农民积极参与农村事务的管理，在政治实践中培育农民的公民观。要对农民多种多样的利益表达加以正确的引导，对于农民一些正当的、合理的、现实的利益、愿望要予以肯定；对于现实生活中一时没有条件满足的利益表达要求，要通过耐心细致的思想工作去化解农民的情绪，争取他们的理解；而对于一些超现实的利益表达要求，则要通过说服教育进行矫正。同时，要开拓更多的农民利益表达渠道，如建立社情民意反映制度，健全公众传媒的组织机构和体制，使新闻传播形成多维度、多层次、多渠道的网络体系，使政府能听到农民的呼声。□
（作者：广东省社会科学院社会学与人口学研究所副所长、研究员）