《预算法修正案(二审稿)》进步与不足

摘要：预算是国家财政管理活动的重要内容，关系到社会公共资源的分配和政府职能的实现。随着我国社会经济的不断发展，现行预算法在很多方面已经不能适应时代的需要。日前向社会公开征集意见的《预算法修正案（草案二次审议稿）》在"预算公开"原则、预算编制形式等方面取得了诸多进步，但也存在着一些不足之处。
关键词：预算公开复式预算 人大监督法律责任
一、概述
预算法，是指调整预算关系的法律规范的总称，是财政法的重要组成部分。我国现行《预算法》是1994年制定的，当时我国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨时期，立法条件不够成熟，许多重大问题并未达成共识，有关方面的权利义务规定不够具体明确，可操作性不强，这给我国预算编制、执行和监督管理带来很多问题。预算法的修改是适应国民经济不断发展的必然要求。

二、《预算法修正案（草案二次审议稿）》的进步

(一)确定"预算公开"原则

预算公开是指财政部门按照相关法律的规定，将预算相关的全部信息主动向社会公开或依当事人的申请公开。财政预算公开有利于保障群众对财政预算的知情权、参与权和监督权，同时有利于促进预算管理法制化、化、科学化。
现行《预算法》于1994年颁布，曾在预算工作的监督与管理方面发挥过积极作用，但关于预算公开方面的内容却没有做出规定，随着我国经济社会的不断发展，这一问题日益显现。基于此，我国于2010年首次推进部门预算公开，相继发布了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》、《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》等文件，取得了不错的成效。直至今年，98个部门已经尽数公开了其部门预算，但地方财政预算公开程度仍有待改进。
我国修订《预算法》是以建立公共财政为目标的，在这种财政模式下的政府预算必须是公开的，这是由公共财政的公共性本质所决定的，也是公共财政运行的基本要求。基于这一理念，此次《预算法》修正案草案中增加了一条，作为第十一条："经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。"同时规定："各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。"这一规定消除了《预算法》与《信息公开条例》相关规定之间的矛盾，确定了"预算公开"原则，符合公共财政的理论相关精神，对于目前预算公开工作的试行将起到很大的促进作用。

(二)再次明确我国的预算编制形式是"复式预算"

预算编制形式分为单式预算和复式预算。在计划经济时期，我国一直采用单式预算，也就是把年度内政府的全部预算收支编入一个预算内。20世纪30年代之后，西方国家的预算编制形式大都采用复式预算，即将年度内的全部预算收入按照收入来源和支出性质的不同，分别编入两个或两个以上的预算中。与单式预算相比，复式预算结构清晰，收支项目具体明确，既能很好地反映财政预算资金的流向

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和流量，又能全面反映资金性质和收支结构，从而增强了预算的透明度，更利于分类管理。
基于复式预算的明显优势，我国1995年实施的《预算法》第26条规定："预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。"此次修正案草案新增第4条："预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接。"再次明确中国的预算是一个包括"四本预算"在内的复式预算体系，强调了预算编制的统一性和完整性，体现了预算法的基本原则。

(三)首次明确"乡镇一级均设立预算"并由本级人大监督

1995年《预算法》第二条第二款规定"不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算"。这一规定导致最大的问题就是乡镇一级政府开支缺乏自律机制，极易出现财政监管漏洞。
此次修正案草案将该款删除，说明乡镇一级政府也应设立预算，没有例外。这一修改有助于在预算中全面反映整个政府系统的财政资金运行情况，体现了预算法的统一性原则。同时，考虑到一些地方由县级政府代编乡镇预算的做法，将现行预算法第13条修改为："乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。"这意味着乡镇一级的预算必须由乡镇人大审查批准，有助于加强人大对乡镇一级政府预算的监督，有利于加强中国基层政府的财政监管，防止财政资金浪费。

三、《预算法修正案（草案二次审议稿）》的不足之处

(一)预算公开缺乏可操作性

虽然此次修正案草案明确了预算公开原则，较现行《预算法》对预算公开没有涉及显然具有很大进步，但其只是一个原则性的条款，对于预算信息应当什么时候公开，公开到何种程度，不公开应如何处理等问题并没有作出具体规定。因此缺乏法律上的可操作性，成为一个象征性的进步。
为了保证预算公开的质量，避免预算公开流于形式，《预算法》应当对预算公开的内容，公开的方式等做出详细的技术规范，使相关部门向社会公众公开的信息清晰、简明、易懂。同时，应当配套建立相关部门预算公开工作的考核和问责制度，明确未尽公开义务部门的法律责任，从而促使相关部门积极履行预算信息公开义务，这样才能使预算公开名至实归，充分保障公众的知情权利。

(二)实际上限制了人大的监督权

预算实质上是一个监督的工具，各级人大用这个工具来规范、监督政府的财政行为，约束政府权力。如何进一步强化人大及其常委会的决策权和监督权，进而制约政府权力，被认为是此次预算法修改的核心之一。但是目前向社会征求意见的预算法二审稿并未很好地体现这一原则。
近年来，政府部门预算编制过粗、部分收入没有纳入预算、年底突击花钱等现象频发，反映出人大对政府部门预算的监督力度十分不够。此次二审稿虽然对预算编制增加了新的条款："报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项。"从表面上看，这是对政府编制并提交人大的预算提出具体要求，但实质上却不适当地限制了人大的权力。因为按照这一规定，编列到"项"的只是"重点支出"，这意味着大部分支出只需编制到"款"。而对于什么是"重点支出"，二审稿并没有做出规定，界定"重点支出"实际上成为了行政部门的权利，这也就变相的限制了人大对政府预算的监督权。

(三)未对预算被否决的法律责任做出规定

1995年《预算法》既未规定预算审批通过的标准，也未考虑预算被否决的法律后果，因此当预算未予通过时相关主体的法律责任不能确定。这也是导致预算编制部门草率从事、敷衍应付的制度性动因。预算草案遭到否决是完全可能发生的，美国联邦政府就曾因预算草案被议会否决而几次关门。为解决这一问题，通行的做法是，规定救济条款，如果议会没有通过预算，议会要在一个月内召开特别会议再次审查，政府要根据议会的意见在规定天数内进行修改。但目前公布的修正案二审稿亦没有对这一问题做出规定，随着我国政治体制的改革，人大作用的提升，人大代表参政议政能力的增强，万一真的出现预算草案被否决的情况，预算法又未作任何规定，政府和人大都将束手无策。
参考文献：
刘剑文、熊伟:"预算审批制度改革与中国预算法的完善"，载《法学家》2001年第6期。
臧毅:"对我国预算编制制度的一点思考"，载《法学研究》2010 年第 2 期。
作者简介：刘璐（1989- ），女，四川南充人，中南财经政法大学法学院2010级硕士研究生，主要学习和研究经济法学。