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【内容摘要】信访制度是广大人民群众权利救济、监督和民意表达的重要途径。然而，当前信访制度以人治为主导思想的逆法治救济本质产生的负面效应正在逐渐增大，严重影响了司法权威，导致社会基础秩序和价值体系溃败，不利于法治国家建设。信访制度的改革和完善应以法治化为应然价值。要加强立法、规范信访机构及信访人行为，重塑司法权威，完善与信访制度配套的相关权利救济机制，实现信访制度的理性回归。
【关 键 词】信访制度 改革 法治
信访制度自成立以来，出色的完成了许多阶段性化解民怨，缓和社会矛盾的任务。直到今天，仍然是广大人民群众权利救济、监督和民意表达的重要途径之一。然而，随着改革开放的深化和社会的转型，信访制度出现了一系列问题，信访量多、群访集访多、缠访闹访多、越级多、重复信访多，构成了目前信访的主要特点。信访人通过信访获得高于国家法律所认同的价值和司法判决所确认的利益，成了信访人一种心照不宣的潜规则。信访功能的异变，导致司法和行政权威的削弱，在司法和行政权力与个人权利的较量中，往往是以司法和行政的妥协即“花钱写平安”而告终。因此，信访制度在法治社会的构建潮流中已亟待变革。
2.信访机构错位越位。从法律地位看，信访机构并不具有行政权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限，仅是转办和督办，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关的社会事务。但事实上信访机构的触角已经延伸到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能，比如说，本应通过司法渠道或者行政渠道解决的许多案件。通过领导的重视和批示，一些案件通过信访得到了解决，但我们不应忽视，这些信访件的解决往往使用的是人治的方式。这进一步加剧了民众对权力的迷信访和信访的依赖，使更多的人信访不信法，消解了国家司法制度的权威，从根本上动摇了现代国家治理的基础。
3.涉诉信访终结程序缺失。从目前的统计数据看，涉诉信访约占全部信访总量的30%∽40%，诉讼案件的信访已成为全社会关注的焦点。应该承认，确有部分案件的，是因司法不公引起的。但是，也有是因败诉方对法律不理解、误解，甚至故意曲解引起的。一些当事人对诉讼风险认识不足，固守自
4.信访制度规范性差。目前，中国关于信访制度的最高规范是信访条例，其效力远低于法律。且信访条例的许多规定比较原则，执行起来也没有严格的标准，造成同样的问题，各地的处理方式千差万别，甚至有些地方对者采取截访、、判刑的非法手段，逼得很多受害者成为肇事者。
2.司法权威缺失。当前，司法机关人财物大都依赖于地方、受制于地方，在审理案件的时候，或多或少要受到各种势力，特别是权力机关的干扰。有些案子法院自己不能依据法律独立做出判决，而是要领导批示才能解决。有些案件法官不能独立办案，要受到上级法院的千扰。除此之外，中国司法从业人员的整体素质也还不够高，更有少数司法人员把法律赋予的权力作为谋利的工具，再加上目前大量存在的“执行难”问题，这都在一定程度上降低了民众对司法的信任，从而激发了民众信访维权的意愿。
3.行政诉讼与行政复议的受案范围过窄。行政诉讼与行政复议是与公民最密切相关的两种制度，中国行政复议和行政诉讼受案范围过窄已是一个突出的问题。中国《行政诉讼法》仅规定，公民、法人和其他组织对行政处罚不服、对行政强制措施不服、经营自主权受侵犯、行政许可案件、保护人身权和财产权不作为案件、未依法发放抚恤金案件、违法要求履行义务案件可提起诉讼；同时规定，国家行为、抽象行政行为、内部行为和行政终局裁决行为为不可诉行为。而行政复议法也规定，行政机关内部对公务员的行政处分和人事处理决定行为，既不能提起行政诉讼，也不能提起行政复议。这样，本来可以通过这两条途径解决的大量矛盾，不得已转而通过信访来获得救济，使得信访案件大量增加。
4.成本的权衡考虑。从法理上讲，诉讼是解决纠纷的最终救济手段，公平裁决是诉讼的终极追求。正是由于诉讼具有最终救济特性和公平的终极性，也就决定了诉讼必须适应绝大多数纠纷解决的需要。因此，法律为了实现社会所接受的公平正义，不得不在诉讼程序计上叠加设计。而程序的叠加无形中增大了诉讼成本，尤其是当前司法腐败和执行难问题的客观存在，更增加了民众的担忧。而信访却具有诉讼无可比拟的优势，如可诉内容广泛、解决方式快捷灵活、没有程序约束等，也使许多人将本应通过司法途径解决的纠纷转而求助于信访。
【关 键 词】信访制度 改革 法治
信访制度自成立以来，出色的完成了许多阶段性化解民怨，缓和社会矛盾的任务。直到今天，仍然是广大人民群众权利救济、监督和民意表达的重要途径之一。然而，随着改革开放的深化和社会的转型，信访制度出现了一系列问题，信访量多、群访集访多、缠访闹访多、越级多、重复信访多，构成了目前信访的主要特点。信访人通过信访获得高于国家法律所认同的价值和司法判决所确认的利益，成了信访人一种心照不宣的潜规则。信访功能的异变，导致司法和行政权威的削弱，在司法和行政权力与个人权利的较量中，往往是以司法和行政的妥协即“花钱写平安”而告终。因此，信访制度在法治社会的构建潮流中已亟待变革。
一、现行信访制度存在的主要问题
1.信访工作绩效考核措施不合理。近年来，为减小越级和非正常进京压力，国家信访局采取了以信访量多少给各地排名等考核措施。而这些考核措施在一定程度上对信访起到了推波助澜作用。各地党政官员为保“前程”，纷纷采取了一系列应对措施，包括建立了领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等，有的还采取了非常规的处理方法，如：强压、哄骗、截访、跟踪等，甚至干脆以牺牲法律为代价“花钱写平安”来满足信访人的非份要求。非常规的处理方法往往限制和剥夺信访人的人生自由，侵犯信访人的宪法权利，挑战执政合法性。而“花钱写平安”做法更是进一步助长信访人中存在的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心理预期，助长和强化了社会的机会主义和非规则化，破坏全社会的是非观、公正观，加速社会基础秩序和价值体系的溃败。2.信访机构错位越位。从法律地位看，信访机构并不具有行政权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限，仅是转办和督办，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关的社会事务。但事实上信访机构的触角已经延伸到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能，比如说，本应通过司法渠道或者行政渠道解决的许多案件。通过领导的重视和批示，一些案件通过信访得到了解决，但我们不应忽视，这些信访件的解决往往使用的是人治的方式。这进一步加剧了民众对权力的迷信访和信访的依赖，使更多的人信访不信法，消解了国家司法制度的权威，从根本上动摇了现代国家治理的基础。
3.涉诉信访终结程序缺失。从目前的统计数据看，涉诉信访约占全部信访总量的30%∽40%，诉讼案件的信访已成为全社会关注的焦点。应该承认，确有部分案件的，是因司法不公引起的。但是，也有是因败诉方对法律不理解、误解，甚至故意曲解引起的。一些当事人对诉讼风险认识不足，固守自
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己对案件的错误认识，只要败诉，便不止。而现行制度并未对信访案件的终结程序做出规定，信访人对于几年前、十几年前、甚至几十年前的裁判仍然可以申诉，各级机关对于经过几次、十几次、甚至几十次处理的信访案件，仍然可以转交给法院复查、再审，严重浪费司法资源，破坏司法权威。4.信访制度规范性差。目前，中国关于信访制度的最高规范是信访条例，其效力远低于法律。且信访条例的许多规定比较原则，执行起来也没有严格的标准，造成同样的问题，各地的处理方式千差万别，甚至有些地方对者采取截访、、判刑的非法手段，逼得很多受害者成为肇事者。
二、原因分析
1.社会的“官治”意识和“青天”意识的影响。受中国几千年封建统治的影响以及中国传统思想的渗透，“官本观念”、“权力观念”等法律文化和行政文化已长期积淀于民众之心。一些信访案件，本可通过法律途径去解决，但民众总认为领导的级别越高、批示越明确，解决问题就越快。这种贯穿于上下级官员和民众之间的政治逻辑，进一步加剧了民众对信访的依赖。再就是中国民众有崇尚“青天”的历史传统，民众对权力的迷信远远超出对法律的坚信，他们期盼“青天”的出现。2.司法权威缺失。当前，司法机关人财物大都依赖于地方、受制于地方，在审理案件的时候，或多或少要受到各种势力，特别是权力机关的干扰。有些案子法院自己不能依据法律独立做出判决，而是要领导批示才能解决。有些案件法官不能独立办案，要受到上级法院的千扰。除此之外，中国司法从业人员的整体素质也还不够高，更有少数司法人员把法律赋予的权力作为谋利的工具，再加上目前大量存在的“执行难”问题，这都在一定程度上降低了民众对司法的信任，从而激发了民众信访维权的意愿。
3.行政诉讼与行政复议的受案范围过窄。行政诉讼与行政复议是与公民最密切相关的两种制度，中国行政复议和行政诉讼受案范围过窄已是一个突出的问题。中国《行政诉讼法》仅规定，公民、法人和其他组织对行政处罚不服、对行政强制措施不服、经营自主权受侵犯、行政许可案件、保护人身权和财产权不作为案件、未依法发放抚恤金案件、违法要求履行义务案件可提起诉讼；同时规定，国家行为、抽象行政行为、内部行为和行政终局裁决行为为不可诉行为。而行政复议法也规定，行政机关内部对公务员的行政处分和人事处理决定行为，既不能提起行政诉讼，也不能提起行政复议。这样，本来可以通过这两条途径解决的大量矛盾，不得已转而通过信访来获得救济，使得信访案件大量增加。
4.成本的权衡考虑。从法理上讲，诉讼是解决纠纷的最终救济手段，公平裁决是诉讼的终极追求。正是由于诉讼具有最终救济特性和公平的终极性，也就决定了诉讼必须适应绝大多数纠纷解决的需要。因此，法律为了实现社会所接受的公平正义，不得不在诉讼程序计上叠加设计。而程序的叠加无形中增大了诉讼成本，尤其是当前司法腐败和执行难问题的客观存在，更增加了民众的担忧。而信访却具有诉讼无可比拟的优势，如可诉内容广泛、解决方式快捷灵活、没有程序约束等，也使许多人将本应通过司法途径解决的纠纷转而求助于信访。
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