简谈突显食品安全事件突显行政失范经典

【摘 要】 本文阐述了行政及其一般价值，分析了食品安全事件中突显的行政失范问题。指出其表现是：对上负责取代对公民负责；人治重于法治；行政手段替换市场手段。当前，要通过加强公务人员行政建设，切实改变这些失范行为，才能真正在食品安全领域为公众守护健康。
【关键词】 食品安全；行政；法治；行政监管；市场手段
近期，美素奶粉查重掺检测事件再一次拨动了公众对我国食品安全敏感的神经。今年上，有记者问政协委员、央视著名节目主持人崔永元“你对中国国产奶粉有信心吗？”，崔永元直截了当的答道：“当然没信心”。食品安全的现状和公民对于国内食品安全的信心也由此可见一斑。
食品安全作为关乎公民生命健康权的一大领域，近年来事故频发，一件件接连而至，形成了跨行业性的、跨区域性的多米诺效应。问题食品的涉及面相当广泛，从最基本的粮油肉禽蛋菜到豆制品、水产品、酒类、保健品、乳制品

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、炒货食品、药品等多个方面和行业，据中国食品产业网的分析，从2012年发生的被公众关注较多、影响较大的23起食品安全事件中，按照其所属行业分类，涉及乳制品行业的事件最多，居于榜首。我们不能不联想到的是2008年发生在我国的重大食品安全事件——三鹿奶粉事件。这起事件以全国数万名儿童的生命健康为代价，引发了我国公众、政府及其他相关机构的关注，乳品行业和相关企业事后进行了反思和整改。但乳品行业的安全事故并没有就此停止，老酸奶用工业明胶替代食用明胶、新西兰乳制品被检测出含有有毒物质双氰胺、美素奶粉查重掺检测等等触目惊心的事故被接连爆出，挑战着公众对我国食品安全的信心，也使原本就不平静的乳业市场更加动荡。
儿童是国家未来的希望，乳制品行业关乎儿童的成长，这一领域的安全一直都是食品安全的聚焦点。我们以给乳制品行业投入一枚重弹的三鹿奶粉事件为例，分析在食品安全问题中突显出来的行政失范问题。
三鹿奶粉事件一方面引发了公众对我国乳制品行业的深刻质疑，也引发了整个行业的全面衰退和坍塌，给了整个行业一个严重的教训和警告，另一方面，它对于我国食品安全监管机构，特别是相关行政机构在对市场监管、对公民安全负责等如何发挥主体性作用也具有深刻的教育作用。在探讨这一主体性作用如何发挥的同时，行政问题也随之浮于水面，我们不得不慎重思考在面对这起使消费者生命财产安全遭受巨大损失的事故中行政失范的问题。

一、行政及其一般价值

行政问题涉及两个基本的主体，一个是行政组织的工作人员、一个是行政组织本身。这两个主体所应遵循的规范具体内容虽然有所不同，但其基本精神却是殊途同归的。在本文中，仅讨论作为主体的行政组织机构的工作人员即公务人员。在针对行政公务人员这一具体主体中，行政是形成于公共行政人员观念意识层面，并表现在他们及其所在公共组织具体行政行为中的角色自觉、责任意识、价值理念和由他们共同确认的职业道德、行为规范的总和。
行政对于公务员在行政事务中发挥正确的、积极的作用具有重要的意义。行政可以督促行政人员自觉遵守行政道德规范和准则，它的一般价值在于：第一，帮助行政人员正确看待和处理行政关系。行政关系由行政主体与各类利益相关者的不同行为构成，反映着一定的利益需求；行政要求行政人员通过对公共利益的维护来体现对不同利益相关者的尊重，保持理性的角色中立，不偏袒不护私。第二，促使行政人员形成角色自觉、树立责任意识。行政关系的处理，无论就其形式还是就其本质来看，都是行政主体通过扮演特定的角色，承担一定的行政责任，以满足相应角色期待的过程。只有具备相对应的角色自觉与责任意识，行政人员才能清晰地界定自身的角色、全面理解和把握公共责任的内涵。很难想象如果行政人员缺乏角色自觉和责任意识还能够胜任本职工作。没有公共利益代表者的角色意识，是无法维系最大的公共利益行动，也无法为其行为结果负责。第三，指导行政人员秉持高尚的价值理念和公认的原则。行政向度行政关系的维护和公共责任的实现，根本上是要诉诸价值观和原则的思考。行政人员一旦认同和信奉正确的价值理念和原则，就能够保证行政行为的合目的性。行政可以使行政人员将外在规范内化为角色自觉、责任意识和价值立场，从而降低外在规范的遵从成本，提高合理行为的几率。

二、食品安全事件中突显的行政失范

通过对于行政及其一般价值性理论的分析，以三鹿奶粉事件为典型的食品安全事件处理中所反映的行政失范问题存在诸多种，这些问题同时也是长期存在于公务员主体观念意识中的失范，具体体现在以下几个方面：

1、对上负责取代对公民负责

行政组织和相关食品安全职能机构在本系统中是上下层级明确的科层制组织，具有相对较典型的科层组织的特点，上令下行、上传下达使得对上负责取代了对公众负责，对事件本身负责。以三鹿事件为例，在处理奶粉事件的过程中，从一开始，我国相关的各级地方政府就是通过层层上报上级，没有主动及时积极地寻找制止问题和解决问题的措施和方法，只是得到上级指示后才被动地做出措施，使得奶粉事件迅速波及全国，也没有及时终止问题奶粉流入市场、流入家庭，造成更大的损失和人民利益的损害，使得危机扩大。这一过程中，相关行政机关秉承向上级机关负责的原则，没有在第一时间作出有利于人民群众的举动，扩大了危机的范围，造成了进一步的损失。在公务员意识中，各级公务员害怕承担责任因此不敢忠于职守、不敢履行职责、不敢独立思考，不敢表态做事，一切唯上级命令动作，一切唯上司统一口径，没有为人民负责重于一切的觉悟和良知，囫囵和麻木地应付奶粉事件的处理，拖延和持续奶粉问题的影响。反映了对上负责的原则，正是这种对上负责的原则在公务员意识中的存在取代了本该具有的对公民负责的原则。这种失范是根深蒂固的，因此在突发事件面前就表现的更加充分。他们忘记了权力是人民赋予的，人民是权力的本源，他们的上级机构被人民赋予了这种权力，也同他们一样是为人民利益怎么写作的。政府机构及其执法人员对于地方上民众的要求会不理不睬，因为这些要求并不能影响和威胁到他们的权力。他们认为权力并不是人民给的，没有选民的概念，虽然在口头上喊叫着为人民怎么写作，在意识里否定了权力来自人民。从而使对上负责取代了对人民负责的行政精神。 行政的基本精神要求现代的行政应该是一种以为公民怎么写作为基本价值取向的的行政，即怎么写作型的行政。怎么写作型行政应当以公众需求为出发点，以公众意志为根本向度。管理者在行政管理过程中要以责任意识为先导，彻底改变过去那种只对上级负责而不对公众负责的局面；从功能层面上看，怎么写作行政就是使政府成为公共怎么写作的供给者，努力提高怎么写作质量，以公众满意程度作为考评政府绩效的最高标准；从本质层面看，怎么写作行政要以公众为主体，使政府充分发挥怎么写作性功能，而不仅仅是维护政治统治的工具，更不是脱离公众的、高高在上的官僚机器。我国在很早就提出了把“为人民怎么写作”作为政府管理的根本价值取向，以“人民公仆” 为每一个公务员的基本角色定位。但是，在公务员的潜在意识里，这种观念并没有被深刻植入。在食品安全事件的处理中，我们的各级公务员无疑忘记了这样的价值取向和角色定位。

2、人治重于法治

行政要求在现代社会法治的基本精神被遵从，人治因其任意性和性而让位于法治，在行政权力的行使过程中要体现法治精神，即要体现法治的价值理念，就是要体现、公平、正义、权利保障和权力制约等价值理念。但是在多起食品安全事件中，我们可以看出，行政执法部门并没有按照法律的相关制度办事。比如在三鹿奶粉事件中，国务院授权给企业召回问题奶粉，召回不属于行政行为，而是企业的行为，因此，奶粉召回造成了被动和短见；国务院同时又指令行政机关查封即封存全部“问题奶粉”，于是行政机关在查封时一般以时间为界限，以涉嫌问题奶粉为标准，未作定性和定量分析的检验证据即囫囵采取强制措施，并且不用行政强制措施的执法文书；而后发文要各地方当地政府综合处理，就地销毁不合格奶粉。各地方政府要求相关企业执行却反过来问其索要解决方案。在这一过程中，并没有按照行政程序执行，显现出了行政的随意性，具有很强的人治特点。我们认为，如果行政执法部门的官吏在食品安全和法律规定的执行义务方面作了什么和根本就不作什么，完全由他们的上级的权力

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阶层来自上而下问责，而不根据相关法律法规办事，那么等到问题被知道和发现并作出要求和指令的时候，所有的食品安全问题都会发展到“三鹿奶粉”这样全国性的食品安全事故的等级和规模了。要解决和改善食品安全状况，靠的是政治要有公信，官吏要为选民负责，监管要执行法律，公务员要对法律负责不能只对上司和乌纱帽负责。要开放信息和言论监督，要有消费者的权利，要有对侵权者的法律制裁。只有政治和建立法治秩序，才能保障市场经济良性运转，防止食品安全问题扩大化，并且借此隐性发展和堆积为社会矛盾。
在食品安全领域，使刚性的制度成为约束和规范行业和从业者个人的一道铁门，从而保证其行为符合标准、符合公众利益，若不符合则在制度的约束下，应该为无良的逐利行为付出沉重的代价。首先，建立标准的行业准入制度。保证进入食品行业的生产经营者满足硬件和软件上的需求，比如健康、卫生状况、生产设施状况、组织学习行业道德次数、诚信档案管理要求等。其次，适应社会发展形势，修改切实可行的食品安全法。食品安全事件频发，公众要求修改食品安全法以适应形势的发展：建立食品安全惩罚机制和赔偿办法；加大惩罚力度，提高违法成本；建立黑名单制度，严格按照食品安全法的规范和要求引导行业和从业者，对违法和危害公众生命健康的行为坚决打击。再次，与国际和先进国家的食品安全标准接轨，建立统一的更加严格的标准体系，加强标准的可操作性和执行性。

3、行政手段替换市场手段

在普遍的食品安全事件中，国家各级质检部门和相关行政机构负有相当的责任。主要是在进行食品行业监管过程中，这些机构的设置本身是试图取代市场这一“看不见的手”的作用，由国家行政手段的方式取得食品行业的监管和运行。从出发点上违背了现代行政所要求的为实现公共利益提高公共行政效率的原则和精神。因为只有在市场和行政在各自所应发挥作用的地方正确的发挥作用才能更好的为公共利益怎么写作，更好的提高公共行政效率。
在食品行业的管制过程中，政府管制的目的是实现公共利益，建立理想的经济和社会秩序，保障公民的权利不受侵犯，维护消费者的人身财产安全。进一步对行政部门的监管行为进行分析，可以得出，对食品安全进行管制的目的就是将信息不对称给消费者造成的损害减少到最低限度，保证食品的安全性。但是，在食品安全的规制过程中，如果可以由市场竞争机制解决的，基本上还应该遵循市场运作的规律，由市场自己解决，如制定行业标准，进行行业自律，建立食品生产商和供应商的信誉评估机构和查阅平台等问题；不能完全依靠市场机制的，除了注重事前的准入规制之外，政府就被要求扮演事中合作者、后续监督者的角色。这时候，监管机构及公务人员应奉行一系列职业道德规范，如在出现食品安全事件时，有义务为决策者和公众提供诚实的信息，与公众和专家一起识别、理解和评估各种食品安全事件对于公众健康的威胁、风险和利益。只有发挥市场的主体作用，辅助发挥相关行政机关的作用，才能从根本上提高食品安全监管的效率，保障食品安全，杜绝不良事件的发生。
政府部门及相关职能部门是食品安全领域的管理主体，公务人员是主体中的主体，在对食品安全领域的管理过程中，只有主体坚守行政，使对上级负责的观念真正的转变成对公民负责、坚持在处理的过程中用法治的方式而避免过多的人治方式、在经济活动中坚持市场手段为主行政手段为辅，才能避免因失范导致的事件处理延误、对违法者惩罚过轻、受害者补偿不够等等问题的出现，真正在食品安全领域为公众守护健康。
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7.13.

【作者简介】
张 婷（1985-）女，陕西渭南人，西安财经学院行知学院教师，助教，主要研究方向：公共管理.