分析归属明确权力归属是高校建立现度关键

【内容提要】 明确权力归属，既是高校内部管理体制改革的切入点，也是建立现代大学制度的关键。在高校的权力格局中，党委确保正确的办学方向，保障以校长为代表的行政权力的实施；行政权力主要交给学校，保障学院与其责任义务相匹配的权力；学术权力回归学者，保障学者在其学科领域内的地位和权力；权力赋予“高校公民”，保障教职工的参与管理权和监督权。
【关键词】 行政权力 学术权力 权力 现代大学制度
2095-5103（2013）04-0008-03
明确高校内部管理的权力归属，是高校改革内部管理体制为切入点，综合改革的前提，也是建立现代大学制度的关键所在。《国家中长期教育发展与改革规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）指出：“完善中国特色现代大学制度。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”《纲要》谈到了存在于高校的几种权力：党委的权力、以校长为代表的行政权力、以教授为代表的学术权力和以教职工、学生以及群众团体为代表的权力，并为各种权力的归属提供了指导性的意见。因此，对上述几种权力进行详细分析，更加明确其归属，对于推进高校内部管理体制改革进而建立现代大学制度具有重要意义。

一、党委确保正确的办学方向，保障以校长为代表的行政权力的实施

党委领导下的校长负责制是经过实践检验的、符合中国国情的一种大学内部管理体制。党委领导既是一种集体领导，也是一种领导。从权力的法理性来看，党委作为执政党在高校的代表，其权力由执政党和政府赋予，在某种意义上代表了国家的意志。因此，对高校而言，党委的权力主要体现为一种政治权力，包括国家和政府对高校办学的一种宏观指导，并以此保障以校长为代表的行政权力依法施行。一方面，高校党委作为一种政党组织在高校的延伸，确保高校正确的办学方向，保障高校按照国家的意志办学、满足国家的需要是十分必要的。另一方面，高校在本质上作为一种学术组织，其内部的管理和运行有着自身的逻辑。学术组织是按照以知识的专门化为基础的学术的逻辑来运行和发展的，学术组织的特殊性在于，即使组织的合法性由法律赋予，其内在的理由仍然植根于知识材料及学术发展的逻辑。以政党、政府为基本要素的政治逻辑并不适合学术组织，政府和国家当前的、短期的需要也并不总是与大学的发展路向吻合。对此，德国教育家洪堡曾有过很精辟的见解。洪堡认为，“国家决不应指望大学同政府的眼前利益直接联系起来；却应相信大学若能完成它们的真正使命，则不仅能为政府眼前的任务怎么写作而已，还会使大学在学术上不断地提高，从而不断地开创更广阔的事业基地，并且使人力物力得以发挥更大的功用，其成效是远非政府近前布置所能意料的。”从这个角度看，党委在高校的权力，是一种消极权力。消极权力并不是指党委在高校的作用是消极的，而是类似于经济学领域里市场经济国家的政府充当的“守夜人”角色。这一点主要体现在党委保证高校正确的办学方向上。高校的组织工作、宣传工作和学生思想政治工作等都可以视作党委保证高校正确办学方向的日常工作。但是，就党委保障以校长的权力为代表的行政权力而言，党委的权力则是一种积极权力。一方面，校长一般是高校党委常委，在党委集体领导、管理中发挥着重要作用；另一方面，校长作为高校法人代表的校长，对外代表高校，对内依法执行党委的集体决策，管理学校的行政事务。党委及其延伸到院系和职能部门一级的总支、支部等要保障以校长为代表的各级行政权力的实施。党的组织积极支持高校的行政工作，正确理解高校作为学术组织的内在逻辑，与以校长权力为代表的行政权力形成合力，才能共同怎么写作于学术的繁荣和发展。

二、行政权力主要交给学校，保障学院与其责任义务相匹配的权力

行政权力的一个重要方面，是行政力量对学校人、财、物等资源的配置权。高校的发展，离不开人力、物力和财力的持续投入，高校对资源的高度依赖决定了在资源相对稀缺的情况下，由学校一级统筹资源配置的合理性。与之相对应的是，赋予学院一级较大的资源配置权存在难以克服的弊端。如迈克尔·夏托克所说，由学院来分配资源的一个最突出的问题是“一旦院级掌握了资源分配权，他们会比大学中心部门更有可能做出狭隘的决策，而不去考虑更广阔的策略层面以及外部环境。”这里所说的大学中心部门相当于中国高校的校级层面的决策部门，由学校一级统筹资源的分配，在决策视野的广阔性和充分考虑外部环境（主要是指大学和其外部利益相关者之间的互动环境）方面具有相对优势。另外，一旦院长或主管领导得到决策权，他们必然会缺少校长的名望及策略权威，还要担当一定的危险，即被同事怀疑在进行手段精明的交易，以及有过度偏袒大学中心、个别同事和教师的内部意见。”这种“危险”可能导致如伯顿·所说的院系一级的学术权威对学科信念的整合无法平衡学科文化之间的分裂，从而最终导致学院一级的学术乱象。因此，学科文化的分裂促进了院系一级组织

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形式的发达，而伴随院校文化的分裂，更高一级的协调形式成为必要。”这里所说的“更高一级的协调形式”即是学校层面对学术资源和其他资源的统筹管理。
需要指出的是，主要由学校一级统筹资源的配置，并不是完全不留给学院一级权力的空间。相反，要赋予学院一级与其责任和义务相匹配的资源配置权。在这种权力配置格局下，学院一级的负责人具有双重身份：他既是其所在学术结构内教师们的学术同僚、研究者和院系成员，同时也是院系与大学中心决策层的联络人和沟通者。因此，作为学院一级权力的代表，院长既要有效地保障教师的利益，同时也要与学校层面达成良好的互动关系。学校一级则通过衡量学院需要负担的责任和义务，通过向院系层级分权并用有效的激励手段来促使学院达到其学术目标。于是，“大学中心管理层的任务”就变成“激励院长的作为而不是直接激励教师。”由此，既可以防止学校一级由于对院系具体情况的不够了解而导致行政权力的不合理使用，又可以发挥院长双重身份的作用通过激励院长来激发院系活力。

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三、学术权力回归学者，保障学者在其学科领域内的地位和权力

学术权力相对于行政权力来说具有两个特性：内在性和间接性。这决定了学术权力本然地应该是为学者所具有。就内在性而言，某一学科领域的知识经过充分发展后，学科发展的逻辑和知识的累积制度自然会赋予学者相应的权力。正如伯恩斯坦指出，一个学科的分类和框架的制定从本质上反映了权力关系。权力原则与社会控制原则通过学科制度实现，当一门学科分类清晰、框架明确而且拥有一个功能强大的累积制度时，该学科领域的学者就被赋予了权力。就间接性而言，学术权力主要是通过“权威”的形式以间接的方式对其权力作用对象施加影响的。按照已有研究，学术权力可以分为“学术自身的权力”和“为了学术的权力”，前者相对于后者具有逻辑优先性，并由此得出学术组织是“底层主导”结构的结论。“学术自身的权力”主要表现为学术权威，“为了学术的权力”则表现为为发展学术而必须争取的对人、财、物等资源的支配权，由于前者相对于后者具有逻辑优先性，基层学术组织中的行政权力很大程度上是学术权力的衍生物，行政权力成为其下位概念。事实上，在高校的院系层级，学术权威对院系一级的日常行政工作的确具有较大的影响力，甚至主导着院系一级的行政权力。相对于“组织”和“权力”对学术组织的解构性，建立在知识信念基础上的“权威”才具有更根本的生命力，这决定着学术权力的现实内涵和意义。学术权力的间接性还表现在它对学生的影响上，作为基层学术组织的院系里的学术权威通过其影响力来获取对学生的相关权力，这些影响包括学者对知识的选择、课程的安排、学业的评价、学生的考核等等。能够产生此影响力，“不仅仅是因为其教学的严格性与职业性，还因为院系为学生提供了知识氛围和社会氛围。”
学术权力回归学者，让学者在其学科领域内自由地探索学问、传授知识、传承文化，促进学术的繁荣和发展，能逐步树立和巩固学者在基层学术组织中学术权威的地位。这种地位的树立和巩固反过来又能进一步促进学者更加忠于自己的学科和所在的学校，以及促进在其领域内更加深入的探究。

四、权力赋予“高校公民”，保障教职工的参与管理权和监督权

保障教职工的管理和监督权力需要相应的制度安排，高校教职工代表大会制度是建立高校管理和监督机制的基本形式和重要手段。教职工代表大会制度既有较好的实践基础，又有一定的法律依据。教职工代表大会制度在我国实行了近30年，有较好的实践基础。从法律依据来看，《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与管理和监督”。1985年颁布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》则对高校教职工代表大会的具体制度做出了更加详细的规定，而2011年11月9日第34次部长办公会议审议通过了新的《学校教职工代表大会规定》，对各级各类学校教职工代表大会制度进行了进一步完善，将成为高校教职工代表大会制度实施的主要依据。
教职工代表大会的使命就是参与学校的管理，同时监督与制衡高校管理者的权力，使议事过程和决策结果更趋合理化。但是从现实看，教职工代表大会并没有完全发挥参与管理并影响决策的作用。决策权集中于权力塔尖的管理者，制衡与监督机制欠缺，教职工代表大会的角色更多地只是分担决策风险的工具性价值以及使高校决策合法化的象征意义。其对高校决策进行审议的形式过程大于实质内容，这一过程的意义主要在于表达教职工对于高校管理权力的认同与接受，并赋予决策结果以合法性基础。即便决策出现争议甚至不良的现实后果，管理者也不需对“审议”通过的决策完全负责。因此，正是由于教职工代表大会缺乏权力制衡和参与的实质功用而仅具形式意义，教职工参与管理的动力不足，特别是基层教职工认为参与管理只是走过场而已。教职工代表大会制度起到的监督与制衡作用甚微，也很少影响决策，最终导致教职工代表大会制度的使命落空，作用不能得到完全发挥。
为了更好地发挥高校教职工代表大会的作用，保障教职工的管理和监督权力，需要从三个方面对其加以改进。一是在开展以教职工代表大会制度为指导的实践。如果“高校公民”即高校的教职工不参与高校的治理，他们也将会逐渐丧失参与管理和监督的动力和能力。二是辅以与教职工代表大会制度相匹配的程序设计。从教职工代表大会的代表产生来看，教职工的选举必须要有相应的程序设计。教职工代表必须从基础学术组织、行政单位、直属和附属单位直接选举产生，保证教职工代表来自于学校各个层面，具有广泛的代表性。从教职工代表大会议题的提出和决议的做出来看，教职工代表大会的议事程序必须规范和正当，贯彻多数原则。三是提供切实发挥教职工代表大会作用的组织保障。高校教职工代表大会制度需要系统的组织制度和组织机构。高校教职工代表大会制度在校一级建立校级教职工代表大会的同时，还必须延伸到院系一级，推行二级教职工代表大会制度，形成教职工代表大会制度的横向和纵向的组织体系。建立教职工代表大会的常设工作机构，保证教职工代表大会不仅在会议期间能够开展管理和监督工作，还能在教职工代表大会闭会期间开展日常性工作，督促教职工代表大会上做出的各项决议得到切实有效的落实。
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责任编辑：赵春燕