我国行政信访制度

摘要　信访制度虽在我国的历史上发挥过重要的作用，但其浓重的人治色彩已与法治的社会追求格格不入，体现在阻碍法治化进程，弱化司法权威、影响司法独立，导致行政权力膨胀、破坏权力制衡原则三方面。本文对我国的行政信访制度存在的问题进行了分析，并对其发展前景进行了展望。
关键词　信访制度　人治　法治　司法　宪政
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信访，即“来信来访”，国务院2005年修订的《信访条例》规定：“行政信访是指信访人(公民、法人或者其他组织)采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”这一定义体现了信访制度成为民众表达诉求的渠道、权力监督方式的功能。尽管它的产生有着深厚的历史渊源并发生过重要的作用，但它正在中国司法前行的过程中逐渐凸显出各种弊端，本文试作分析。

一、信访制度的历史起源

有学者将信访制度的发展划分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型信访，以揭发问题和要求落实政策为主。“重政策轻法律”是这一时期社会管理的主流方式，以法治的视角审视信访制度成为一种奢望,信访制度无法脱离古代直诉制度。
二是1979年至1982年的拨乱反正型信访，以要求解决历史遗留问题和平反冤检测错案为主。这一时期，大量政党内部问题及其它有关政治问题繁多，司法机关也遭受了严重冲击，司法方式对历史遗留问题的解决鞭长莫及。此时，信访作为非常规的化解矛盾方式成了人民突击解决问题的利器。
三是从1982年以来的安定团结型信访，以化解纠纷、实现救济为主。这一时期，我国开始注重法治的建设，但进程缓慢。由此，信访仍然成为了民众进行权力监督和解决纠纷的一种常态，信访与司法之间矛盾重重。
纵观历史，“人治”一直是法治化道路的重要障碍。当国家走入了宪政为主的法治社会时，信访制度便开始受到质疑：既然不再人治，那么为何人治手段仍然是诉求的主要渠道？既然要法制，为何大量的矛盾不诉诸司法，或在司法裁判后仍无法平息？信访制度显然已经与法治社会产生了诸多矛盾。

二、信访制度存在的问题

(一)阻碍法治化进程。

当代宪政国家，宪政法治意味着对公民基本权利和自由的保障，法律就是保障权利救济的最后屏障。在我国，司法也基本成为了大众解决问题的最终选择，但司法无法触及的领域为数不少，此时，人们以为信访能判明事理。可现实是，缺乏强制执行力、缺乏对抗的信访制度无法带来公平与正义。权力寻租因此而生，社会矛盾愈演愈烈，法治化进程在信访的影响下举步维艰。

(二)弱化司法权威，影响司法独立。

涉诉信访不是一般地对国家机关工作人员提出批评、建

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议和投诉，而是就具体个案提出申诉、要求再审，或通过向其他国家机关、党政团体信访等方式以促使法院完成某种诉讼行为。其实质是以司法外途径启动司法程序，以司法外压力支配司法权运行。这造成了严重后果，即两审终审制名存实亡，对终审判决与生效判决的上诉和改判实际上不受任何时间限制。至 1999 年，中国二审判决被立案再审的比率达25%，司法“独而不立”与边缘化已是不争的事实。涉诉信访使本希冀得以缓解的社会矛盾非但未有缓解，反而被激化、加重。一些十几年前甚至几十年前生效的裁判仍然被不止；各级机关对经过几次、十几次甚至几十次处理过的涉诉信访，仍要求法院复查、再审。司法权威受到无情戏弄，司法尊严荡然无存。

(三)行政权力膨胀，破坏权力制衡原则。

法治的权力制衡原则要求立法、行政与司法三项权能的强度相当，某项权能不致因畸强而吞噬其它权能，或畸弱而沦为其它权能的附庸，权力通过彼此的钳制而避免走向恣意与专断。三项权力都有其自身的本位价值和权能范围，既不僭越其它权能领域，也要抵制自身权能领域被侵犯。然而，信访制度在实践中却恰恰破坏了权力独立与制衡，制造出行政巨无霸，与法治渐行渐远。制度之所以要在行政复议之外设置司法诉权，就是因为自我证明公正总是欠缺说服力的，复议机关、信访机关与原行政机关都源于行政权，永远无法彻底摆脱“利益无涉”原则的困扰。只有彻底独立于行政权之外的司法权，才有可能因不偏不倚的居中裁判而让最终结果为当事方接受，这就是司法独具的力量。行政权再如何膨胀，但要想自我完成正义的终局评价都只能是徒劳。

三、如何正确理解信访制度

与法治是现代社会不可逆转的潮流。行政信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应市场经济环境。尽管学术界仍存在着“存必改之, 废必缓之”的说法。但无论存或废，改革之路，势在必行。
改革开放以前，我国的制度受苏联模式的影响，存在着浓厚的计划经济与人治的色彩。信访制度作为计划经济的产物，显然已不适应今天社会的发展。在宪政体制下的法治社会中，管理者必须在法治的范畴内管理社会事务。
信访制度的本质应该是搜集和传达老百姓民意、公民行使公共参与权利的一种制度设计，但现在这项制度的功能却不断“变异”成为老百姓的最后一种救济方式，而且被视为优于其它行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草，这是中国信访制度存在的最大的危机和挑战。于建嵘教授组织撰写了一份引发了一场有关信访制度何去何从的争论的调研报告。在这份报告中，他认为，“要从国家政权建设和社会稳定的高度来认识对信访制度进行改革的重要性，并从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。学者黄钟则以《信访制度应该废除》为题，认为“信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法、弱人大、强行政甚至一度是无司法、无人大、强行政的环境相适应的。国家需要尊重基本权利，改革司法制度、立法制度、行政制度、党政关系等，牵一发而动全身。否则，就不可能从根本上建立解决问题的制度和机制。而就纵向的政府关系而言，其建议各级政府之间必须权责明确，都能够在宪法框架内独立履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。”也有“废除论”者从依法治国的角度提出，应该合并或取消信访部门。这种观点认为，社会转型到一定阶段，会出现越来越多的社会冲突，以前通过政府调解矛盾，现在要通过法律解决问题;并进一步认为，信访所涉及的问题绝大多数是经济问题，而经济问题是不应该用信访方式去解决的，应该采取经济手段和司法程序来加以解决。无论对于信访制度的革新还是存废，其价值取向都应是基于国家的宪政建设。在法治国家，立法权、行政权与司法权相互制衡，应固守各自价值本位。既然行政权的首要价值是效率，那么“让上帝的给上帝，让凯撒的给凯撒”，它就不应苛求自身能通过增设行政性程序而解决对正义与否的评判。既然司法权的首要价值是正义，那么就应当确认司法救济是最后的救济，就应当信赖司法可以承担起作为社会最后防线的重任。这里的信赖并不是说司法权力就绝对不会滥用、绝对不会腐败，“政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害”。但寻求对司法的制约，不应重回靠领导批示等人治模式的老路。“政治（或行政）与审判的分离，不仅构成了宪政的基石，而且成为现代政治思想中的指导性原则。”如果监督司法的力量可以恣意，那么其与司法的不受监督又有何实质差别？恐怕危害尤甚。程序正义在根本上要求程序后果具有不可抗拒性，如果司法因信访而丧失终裁权威，那么何谓正义的争论将遥遥无期，因为社会至今还未催生出甚于司法的正义评价体系。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。司法必须被信赖，否则信访无尽。

四、信访制度存在的前景

目前我国信访制度所存在的法律依据是《宪法》第41条已明确规定的“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”因此，无论是建立有效的权力监督或是保障，信访作为政治参与和表达意愿方式的功能，是不仅不能被取消而且应该强化的。而问题是现实的信访制度强化的是信访权利救济功能。尽管它在现实中也能解决公民的一些具体权利诉求问题，但如果从国家宪政体系来考量，信访的这种权利救济功能却是十分有害的。因为其终究没有摆脱“人治”，也必将成为我国推进法治化进程的一大阻碍。
就其权利救济功能而言，笔者赞同于建嵘教授的观点，认为应当将权利救济从信访制度中分离出来，纳入到司法救济的范畴之中。将这种权利救济归入行政司法救济，不仅是推进法治化的重要步骤，也是进一步限制公权力，避免权力寻租的手段之一。
而对于权力监督的职能，根据我国目前的国情，应进一步发挥人民代表大会的职能。人民代表大会是我国法定的监督机关，而目前我国各级人大均存在虚位现状，即人大无法完全履行监督职能。笔者认为，对此可借鉴国外相关行政申诉制度，例如西方国家的议会行政监察员制度或韩国的监察专员制度。由此深化我国人大监督职能，建立相关人大信访监察专员制度。并完善其相应立法规范，将此类制度纳入到法治范围。
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