谈河北构建河北山区生态补偿机制站

【摘要】文章通过分析生态系统优化是区域发展的客观要求及河北山区生态功能战略地位和河北山区生态安全问题，提出了建立健全河北山区生态补偿机制的建议。
【关键词】河北，山区，生态补偿机制

一、生态系统优化是区域发展的客观要求

区域发展是社会、经济和生态时空耦合的过程。其中，社会进步、经济发展是人类社会精神文明和物质文明发展的过程，生态环境保护和生态修复则是追求可再生资源的良性循环等的生态文明发展过程。区域发展是经济发展、社会进步和生态系统优化的内在统一的区域发展系统过程，其中经济发展是主线，社会进步是标志，生态系统优化是基础，三者互相促进、相得益彰，是区域科学发展观。区域发展主要取决于经济发展，经济发展是追求农业生产水平的提高，继而是食品、纺织等轻工业的发展，区域发展是以解决温饱为目标，追求经济增长成为区域发展的主要推动力。当一些产业或区域在经济发展过程中异军突起，区域差异日趋明显，导致城乡差距、贫富差距、区域发展严重失衡等消极社会问题日益突出时，区域发展战略决策就必须考虑社会进步和社会公平，而不能仅仅是看经济发展的效率。工业化、城市化发展到一定程度，进入大众消费阶段，生态环境破坏、资源稀缺日益加剧时，生态文明建设的重要性也就更趋突出。

二、河北山区生态功能战略地位

河北山区面积占全省国土面积的52.3%，属以流水侵蚀为动力的季风湿润、半湿润地区，是山地灾害集中发育区，除了山区自身的滑坡、泥石流、山洪等灾害外，它往往又是造成海河中下游洪涝灾害的重要原因，是构成京津及河北沿海地区生态安全与社会经济发展的重大威胁。河北山区发展相对滞后，对河北GDP和税收的贡献率较小。但它在河北可持续发展中，扮演着十分重要的战略角色，其许多功能是平原区所不可代替的。譬如，它对平原的生态屏障和保护作用。可以说，没有山区经济、资源、空间的支撑和生态屏障，就没有平原的可持续发展。
山地的重力作用，推动山地水体和地表物质向平原迁移。山地地表水文过程的改变，直接触发平原洪水、干旱过程的发生。特别是山区暴雨对触发河流中下游洪涝灾害，起着重大作用。海河洪涝灾害，无不与其河源区、上游山区水文过程的变化有直接关系。山地的斜坡重力过程，是水土流失的根源。而水土流失所产生的泥沙，又成为山地向平原、河流、湖泊，乃至海洋输送的重要物质，这实际上也是造成平原洪涝灾害的重要原因。平原经济发达区和城市区为其发展需要，多年来迫使山区强化资源开发，造成森林锐减、草场退化、水土流失、山区灾害频繁。因此，平原区既是山区环境变异的生态受害者，又是山区生态恶化的始作俑者之一。
京津及河北经济发达区主要集中于沿海、平原和河流的中下游地区，是当代中国社会经济的精华地带，但是其生态安全、环境安全、资源安全（特别是水资源保障）却主要受山区牵制。没有山区的生态建设，就没有其生态安全保障。河源和山区，即河流的上游都对中下游的旱、涝、洪、泥沙等的变化，起着重要的影响 。山地的生态功能，不仅是山区本身持续发展的基础，而且是京津冀特别是河流流域中下游的屏障和保障。总之，山区既是平原和河流流域中下游地区的生态屏障，但同时，也可以对平原和中下游构成严重的生态威胁。关键的因素在于山区地质、地形、植被、土壤、气候、水文等条件的组合和人类活动的性质，是否有利于生态系统的稳定。

三、河北山区生态安全问题分析

1、生态安全形势。长期以来，河北山区居民为增收而扩大耕地、陡坡垦殖、超载放牧。结果导致广大山区普遍存在严重的土壤侵蚀、水土流失、森林锐减、草场退化、沙化，并诱发严重的多种山地灾害。而农药、化肥的滥用，又引起土壤和农作物的严重污染，农产品质量严重退化。山区生态破坏，农业生态环境恶化，不仅威胁山区农业的发展和山区居民的生态环境安全，而且构成对流域中下游的危害。为此，对山区进行生态恢复与重建，将山区建成河北生态安全屏障，已成为全省人民的心愿。因此，建立健全生态补偿机制是扭转不利的生态安全形势的战略选择之一。
2、退耕还林存在的问题需要生态补偿机制的完善。

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退耕还林工程增加了项目区的森林覆盖率，在一些项目区产生了一定的水土保持效益。同时，工程未能优先退耕陡坡地并按照科学规律进行综合治理，影响了生态效益的发挥。首先是，陡坡地，特别是25度以上陡坡地的水土流失严重，陡坡地优先退耕目标没有实现。其次是不适当地退耕还林，且没有优先安排种草。由于有些地方退耕还林没有很好地遵循自然规律，很多不适宜种树的地区，造林成活率低。再次是工程扩大化导致部分农田不适当退耕，导致退耕还林工程投资巨大，成本有效性不高。四是退耕还林补助暂时增加了部分农户的收入，但并没有很好地解决农民的长远生计问题。国家补助增加农民收入的效应只是暂时性的，一旦补助停止，靠国家补助脱贫的农户将可能出现返贫现象。因此，在没有有效的配套政策的情况下，仅仅依赖短期补助的单一措施很难同时解决脱贫和替代生计问题，并换取长期的生态成果。可以说，无论从替代产业发展、就业转移、植被恢复，还是政策延续性看，退耕还林工程的社会经济可持续性、生态可持续性和财务可持续性都存在较大问题。

四、建立健全河北山区生态补偿机制的建议

1、形成长期补偿制度安排，保障河北山区社会经济可持续性。生态建设成果得以巩固的前提是，山区农户必须从生态保护或建设中直接获得长期稳定的补偿收益。然而，目前退耕还林地区发展替代产业是以促进林业、林果业和畜牧业为重点，在脆弱的生态背景和社会资本相对薄弱的条件下，发展林业和畜牧业效益低下，替代产业难以形成规模，农民从替代产业获益的前景并不乐观；在现行工程政策本身并不具备直接创造新的就业机会的功能，也还没有长期补助的制度安排。因此，生态补偿机制必须充分考虑农民通过投工投劳参与生态建设，采取相关配套政策去提升农民实现就业转变、从事非种植业活动的能力，使原本受教育水平低的农民，获得种植业以外的就业机会。2、配套相关生态措施。生态补偿机制实施过程中，应充分借鉴“山水田林路”综合治理的经验，采取“坡改梯”、发展农村替代能源等生态治理配套措施，提高生态补偿机制的生态效果。生态补偿机制所需配套政策（比如农田水利建设、农村产业结构调整、农民就业培训、农民专业技术组织发展）的实施，必须依赖于政府部门之间的密切配合和协同作战。制订、出台和实施相关的配套政策必须要多个政府部门，比如水利、国土、农业、劳动、教育和科技等部门的紧密合作。
3、提高农民自主权和参与决策程度。河北山区生态补偿制度的建立与完善对于改善生态脆弱区的生态环境，确保京津冀生态安全，对防止生态恶化、提高全民生态保护意识、实现可持续发展都具有重要的意义。通过生态补偿制度的建立与完善促进河北山区退耕还林、还草和封育，增加山区植被覆盖，可改善河北山区的生态状况、促进山区农户转变经济活动方式，促进产业结构调整。尊重农民的参与权和选择权是生态补偿机制建立和健全的一个重要方面。因此，生态补偿机制建立过程中，要注重农村社区的能力建设，提高农民专业技术组织程度和农民的参与水平。生态补偿一项涉及面非常广的生态建设工程。重要的是，政府要把生态补偿机制看作是一项惠民工程，将其作为考核地方政府业绩的重要指标。有动机、地方有动力、农民有激励，河北山区生态建设呈现生机和活力就在情理之中了。如果生态补偿以生态改善为目标，并且优先加强工程的科学论证和有序规划，加强多部门协作，并以一个比较合适的补助方案来推进的话，相信生态补偿进展会平稳而有序。
4、做好生态规划，发展替代产业和推进体制改革。我们建议对京津冀生态安全有重要影响的河北山区，通过还林、还草、自然修复等综合措施进行生态恢复建设，改善生态状况。对重点不宜林陡坡山地，实施封育为主，人工措施为辅，促进草本植物恢复。为避免补助到期后农户复垦的风险，政府可采取休耕合同或特许保护协议等方式，分地区、分步骤写断土地使用权。写断后的土地应以自然修复为主，实现长期保护的目的。建议先对国家生态安全重点地区进行科学识别，制定相关规划，在试点的基础上，总结经验，逐步推广。
建议政府做好生态建设规划的同时，对河北山区制定税收、投资、信贷等优惠政策扶持中小企业、发展劳动密集型产业和怎么写作业，创造更多的适合当地的非农就业机会，同时通过劳动力非农技能培训和职业教育，鼓励发展农民专业技术组织，促进农村劳动力就业结构的转变和转移。建议总结和推广福建“林地承包到户”等改革措施的经验，改革河北林业政策体制，鼓励林农、退耕农户和

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其他私人部门开展林业可持续经营。
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