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摘要：实现城乡统筹发展，必须突出以权益保障和民生建设为导向的统筹发展思路，在“确权维权”中务实发展的内在动力，在“多予放活”中优化发展的制度保障。如何实现“给钱”和“放权”的良性互动，形成一套确保钱不乱花、权不滥用、综合配套的制度机制，是对领导机关统筹发展能力的新考验。作为国家统筹城乡综合配套改革试验区的成都，立足于保障和发展城乡居民的自由和权益，以民生促进、以保障民生，在确保农民财产权、农民自治权、农民迁徙权方面，进行了若干创新性的制度探索，初步形成了政府与公民共创共享幸福生活的制度和机制。
关键词：民生与；制度创新；统筹发展；农民权益
1007-5194（2012）05-0138-08
2007年，成都获得“中国最具幸福感城市”称号；2009年，成都获得同名称的大奖；2010年，成都获得同名称的民生贡献特别大奖；2011年7月，成都与杭州、宁波三座城市获得“中国民生成就典范城市最高荣誉奖”。这些获奖，从一个侧面显示了国内对成都民生状态的综合性积极评价。的确，从2003年实施城乡统筹科学发展总体战略、2007年成为国家统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的出发点和落脚点，从“三农”难题入手，全面深入推进城乡一体化，初步呈现出城乡居民共创共享改革发展成果的生动局面。这种新格局新局面，不仅集中反映为成都市领导机关与广大城乡居民面对种种困难和难题（包括汶川特大地震的严峻考验）共同探索奋斗的精神风貌，而且还集中反映为一系列具有探索性和领先性的制度创新。在这些涉及各方面各领域的制度创新中，有一个共同的突出特点，即积极顺应人民群众的期待，立足于保障和发展城乡居民的自由和权益，以民生促进、以保障民生，着力营造政府与公民共创共享幸福生活的制度和机制。
笔者认为，制度是所涉主体对于现实和未来利益的基础性配置结果；机制是各类主体在既写作度框架下其意志行为能得以启动、运行及调节的有效保障状态。深入分析“三农”问题，其根源在于长期形成的城乡二元体制，最突出表现在于区别城乡居民身份的户籍制度，最大的障碍在于城乡分割的公共怎么写作制度，最根本的问题在于不清晰不完整的农民财产权利。面对长期为发展现代工业化和城市体系作出了巨大贡献甚至牺牲、从总体上仍处于弱质产业和弱势群体的农业和农民，就必须突出以权益保障与民生建设为导向的统筹发展思路，在“确权维权”中夯实发展的内在动力，在“多予放活”中优化发展的制度保障。“多予”意味着需加大对农业农村的“反哺”力度，但又不仅仅是一个政府舍得花钱的问题；“放活”还意味着政府是否愿意进一步放权。如何实现“给钱”和“放权”的良性互动，以形成一套确保钱不乱花、权不滥用、综合配套的制度机制，是对领导机关统筹发展能力的新考验。在现实生活中，一些地方突击性地花了大量金钱“为民造福”，即便是出于善意，却总免不了被群众质疑为“被幸福”。这种现象就是割裂了民生与的关系，忽视了民众自身的感受和选择，单方面“施恩于民”甚至强制对方“受恩”的不正当执政行为所致。这种改善“民生”的做法，是质量不高、不可持续、缺乏保障的。由此可见，努力生成一套政府与民众共创共享的制度机制，关键在于是否尊重公民的主体地位，是否确保公民的自主选择，是否有助于形成最终的制度性保障，这一点非常重要。
成都在推进城乡一体化进程中，不仅鲜明地提出了促进生产要素城乡自由流动、实现城乡居民全域成都自由迁徙的目标，而且努力从各方面创造和改善城乡平等的条件，切实做到“还权赋能”于民、群众广泛参与，让城乡居民特别是农民有更充分的自主权来自由处置自己的权利和利益。本文围绕农村居民各项权益的保障和发展，展示成都的相关探索和制度创新，并借以思考其成功之处。
农（林）地颁证确权，不仅弱化（甚至截断）了基层自治组织以“农民集体”名义截留“惠农”政策、挪用征地收益等侵犯农民权益的可能性，使“物有其主”名副其实，而且为国家推行“反哺农业”提供了更加准确的受益对象。成都全域有耕地600余万亩，从理论和法律上讲，农（林）地产权虽可以无数次地向任何人（包括城市居民）流转，但耕（林）地的用途却不允许改变，这是中国粮食和生态安全背景下“严格保护耕（林）地”的既定国策。面对尚处于“弱质产业”、比较效益低且风险高的农业，又有多少城市主体愿意承接一块不得改变用途的耕地呢？因此，即便是取得了产权的农民，无论是否有能力或者是否愿意耕种，在事实上还不得不承担使用和保护耕地的风险和负担。这种状况，既不利于保护农民从事农业的积极性，也不符合公平正义。保护耕地以确保粮食安全属于公共利益，农民为此做出牺牲理当得到补偿。为此，成都于2008年1月在全国率先推出了“耕地保护基金制度”，为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴。耕地保护基金由市、县两级按50％比例共同筹集，专项用于实际承担耕地保护义务的农民的养老。资金主要来自市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税，不足部分由市县两级财政兜底。耕保金的发放，以已确权颁证后的土地为准，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准进行，做到分类保护与补贴，通过银行直拨到确权户。
其次，建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度，实现户口登记地与实际居住地一致。目前，在户籍登记制度的改革探索主要有两种模式：一是仍按“出生地”与“居住地”分别登记的双轨制；二是只按实际居住地登记的单轨制。其实，仅就户籍登记制度本身的功能而言，主要就是采集人口信息便于政府提供公共怎么写作，只是后来被不断附加了身份识别、流动控制、差别待遇等“管制性”功能。当然，这些“户籍管控”在相当一个时期里是人们基于客观的城乡差别不得已而为之的制度设计，但是，当人口流动日益规模化、常态化，城乡公共怎么写作日趋均等化之后，“双轨制”将越来越显得不必要了。成都实行的城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动，并最终建立起以为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统，侧重于以剥离附加在农村劳动力上的不平等待遇、剥离附加在农村土地和房屋上的社会保障功能、剥离附加在农村土地和房屋上与市场经济要求不适应的管制为重点，必将最终还原户籍登记制度的“本来面目”。
当然，成都所要建立的统一户籍管理制度，一是仅限于“全域成都”，二是仅限于“农转非”。对市外人口迁入成都、城市居民迁入农村，尚存在某些“门槛”。只不过，这些“门槛”比之按“出生地”设置的门槛，要进步合理得多：因为前者是可以通过人为努力
从宪法学的眼光看，在公民基本权利体系中，有一部分是需要国家（政府）积极创造条件才有可能享有的，比如受教育权、社会保障权、获得物资帮助权等，只有国家承担了“积极作为”的义务，这些权利才不至于成为“一纸空文”。一个把“以人为本、执政为民”、“促进人的全面而自由发展”作为最高执政理念的政府，必定会担当起自己应尽的职责，作出相应的制度安排。为了提升这种制度安排的权威性，立法机关应当有所作为，把成熟的且具备更宽泛更长久实用价值的经验变为法规、法律。笔者注意到：对于上述探索创新所形成的相关制度，已被成都市第十五届人大第四次会议的相关《决议》所确认，笔者期待着相关法规乃至法律能更快地加以确认和完善。而权利之所以叫权利，就在于允许权利人做出自主选择。当人们自愿而不是被动地作出种种选择时，“幸福感”自然也就会油然而生。成都之所以被评为“最具幸福感的城市”，也许秘密就在这里。
责任编辑：王慧
关键词：民生与；制度创新；统筹发展；农民权益
1007-5194（2012）05-0138-08
2007年，成都获得“中国最具幸福感城市”称号；2009年，成都获得同名称的大奖；2010年，成都获得同名称的民生贡献特别大奖；2011年7月，成都与杭州、宁波三座城市获得“中国民生成就典范城市最高荣誉奖”。这些获奖，从一个侧面显示了国内对成都民生状态的综合性积极评价。的确，从2003年实施城乡统筹科学发展总体战略、2007年成为国家统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的出发点和落脚点，从“三农”难题入手，全面深入推进城乡一体化，初步呈现出城乡居民共创共享改革发展成果的生动局面。这种新格局新局面，不仅集中反映为成都市领导机关与广大城乡居民面对种种困难和难题（包括汶川特大地震的严峻考验）共同探索奋斗的精神风貌，而且还集中反映为一系列具有探索性和领先性的制度创新。在这些涉及各方面各领域的制度创新中，有一个共同的突出特点，即积极顺应人民群众的期待，立足于保障和发展城乡居民的自由和权益，以民生促进、以保障民生，着力营造政府与公民共创共享幸福生活的制度和机制。
笔者认为，制度是所涉主体对于现实和未来利益的基础性配置结果；机制是各类主体在既写作度框架下其意志行为能得以启动、运行及调节的有效保障状态。深入分析“三农”问题，其根源在于长期形成的城乡二元体制，最突出表现在于区别城乡居民身份的户籍制度，最大的障碍在于城乡分割的公共怎么写作制度，最根本的问题在于不清晰不完整的农民财产权利。面对长期为发展现代工业化和城市体系作出了巨大贡献甚至牺牲、从总体上仍处于弱质产业和弱势群体的农业和农民，就必须突出以权益保障与民生建设为导向的统筹发展思路，在“确权维权”中夯实发展的内在动力，在“多予放活”中优化发展的制度保障。“多予”意味着需加大对农业农村的“反哺”力度，但又不仅仅是一个政府舍得花钱的问题；“放活”还意味着政府是否愿意进一步放权。如何实现“给钱”和“放权”的良性互动，以形成一套确保钱不乱花、权不滥用、综合配套的制度机制，是对领导机关统筹发展能力的新考验。在现实生活中，一些地方突击性地花了大量金钱“为民造福”，即便是出于善意，却总免不了被群众质疑为“被幸福”。这种现象就是割裂了民生与的关系，忽视了民众自身的感受和选择，单方面“施恩于民”甚至强制对方“受恩”的不正当执政行为所致。这种改善“民生”的做法，是质量不高、不可持续、缺乏保障的。由此可见，努力生成一套政府与民众共创共享的制度机制，关键在于是否尊重公民的主体地位，是否确保公民的自主选择，是否有助于形成最终的制度性保障，这一点非常重要。
成都在推进城乡一体化进程中，不仅鲜明地提出了促进生产要素城乡自由流动、实现城乡居民全域成都自由迁徙的目标，而且努力从各方面创造和改善城乡平等的条件，切实做到“还权赋能”于民、群众广泛参与，让城乡居民特别是农民有更充分的自主权来自由处置自己的权利和利益。本文围绕农村居民各项权益的保障和发展，展示成都的相关探索和制度创新，并借以思考其成功之处。
一、确保农民财产权方面的制度创新
在土（林）地集体所有制背景下，农民最重要的财产权主要是土（林）地承包经营权和宅基地使用权、房屋（林木）所有权。实现生产要素在城乡之间的自由流动，一个基本前提是权利主体和客体都必须明确。从物权法的角度看，就是要做到“物有其主”。在权属不清、主体不明的状态下，物必然会陷入任人侵犯、任人掠夺的“公地悲剧”。在农村土地属于集体所有、而“农民集体”又极不确定的背景下，单个农户的土（林）地承包经营权和宅基地使用权等极易受到侵犯。农民们期待着对自己的土（林）地、房屋等财产，有真正长期稳定不变的物权制度安排，因此，农村产权制度改革势在必行。从2008年起，成都市以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度为目标，全面启动了农村产改，对农村集体土地所有权、集体建设用地（主要是源于：论文网站www.udooo.com
宅基地）使用权、土地承包经营权、林权、房屋所有权大规模地据实测量、据实确权。截至2010年底，涉及全市212余万户农户的产权确权、登记和颁证工作已基本完成。全市共向村组集体颁发集体土地所有权证33806本；向农户颁发农村土地承包经营权证1783681本，林权证649260本，集体土地使用证1657959本，房屋所有权证1571225本。在确权过程中，本着区分功能、“还权赋能”的精神，成都坚持对村民自治组织和集体经济组织进行功能剥离，自治组织不再经营土地、企业等资源；并打算把那些尚未到户的集体土地使用权、集体经营性资产、集体房屋实行权属量化，全部量化到农户，不再留“集体股”，从而使农村集体资产权属彻底明晰。这是一个相当重要和前卫的制度创新。农（林）地颁证确权，不仅弱化（甚至截断）了基层自治组织以“农民集体”名义截留“惠农”政策、挪用征地收益等侵犯农民权益的可能性，使“物有其主”名副其实，而且为国家推行“反哺农业”提供了更加准确的受益对象。成都全域有耕地600余万亩，从理论和法律上讲，农（林）地产权虽可以无数次地向任何人（包括城市居民）流转，但耕（林）地的用途却不允许改变，这是中国粮食和生态安全背景下“严格保护耕（林）地”的既定国策。面对尚处于“弱质产业”、比较效益低且风险高的农业，又有多少城市主体愿意承接一块不得改变用途的耕地呢？因此，即便是取得了产权的农民，无论是否有能力或者是否愿意耕种，在事实上还不得不承担使用和保护耕地的风险和负担。这种状况，既不利于保护农民从事农业的积极性，也不符合公平正义。保护耕地以确保粮食安全属于公共利益，农民为此做出牺牲理当得到补偿。为此，成都于2008年1月在全国率先推出了“耕地保护基金制度”，为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴。耕地保护基金由市、县两级按50％比例共同筹集，专项用于实际承担耕地保护义务的农民的养老。资金主要来自市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税，不足部分由市县两级财政兜底。耕保金的发放，以已确权颁证后的土地为准，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准进行，做到分类保护与补贴，通过银行直拨到确权户。
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首先，把“确保已有的惠农政策持续有效，彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，把充分保障城乡居民平等享受各项基本公共怎么写作和参与社会管理的权利”作为实现全域成都城乡统一户籍制度的原则，更鲜明地突出了“敞开城镇大门、保障农民权益、降低进城风险”的制度创新特色。目前，国内各地户籍制度改革的探索实践主要有以下三种模式：一是“脱衣进城”模式，搞一刀切、非自愿和置换等，要求农民完全放弃各类农村产权“裸身进城”。二是“进城脱衣”模式，设置过渡期，既克服又保留，允许农民在一定期限内继续保留承包地、宅基地及农房的使用权和收益权，保留林地使用权、计划生育政策福利和退出承包地经营权之前的农村各项补贴。三是“进城穿衣”模式，通过深化农村产权制度改革和确权颁证，让农民带着产权进城，进城农民除保留原迁出地所有待遇外，还穿上与城市居民同等的养老、医疗、教育、住房和就业等社会保障衣服，享受与城市居民均等的公共怎么写作。成都属于第三种模式，其入户政策一是完全自愿，二是带着产权“穿着衣服”进城，三是在保留原迁出地待遇基础上，“穿上八件新外衣”，享受与迁入地同等的相关待遇。至于入城农民什么时候愿意“脱去旧衣”，脱哪几件“旧衣”，由当事人自行选择。显然，成都模式对农民迁徙权的保障更为有力和彻底。其次，建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度，实现户口登记地与实际居住地一致。目前，在户籍登记制度的改革探索主要有两种模式：一是仍按“出生地”与“居住地”分别登记的双轨制；二是只按实际居住地登记的单轨制。其实，仅就户籍登记制度本身的功能而言，主要就是采集人口信息便于政府提供公共怎么写作，只是后来被不断附加了身份识别、流动控制、差别待遇等“管制性”功能。当然，这些“户籍管控”在相当一个时期里是人们基于客观的城乡差别不得已而为之的制度设计，但是，当人口流动日益规模化、常态化，城乡公共怎么写作日趋均等化之后，“双轨制”将越来越显得不必要了。成都实行的城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动，并最终建立起以为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统，侧重于以剥离附加在农村劳动力上的不平等待遇、剥离附加在农村土地和房屋上的社会保障功能、剥离附加在农村土地和房屋上与市场经济要求不适应的管制为重点，必将最终还原户籍登记制度的“本来面目”。
当然，成都所要建立的统一户籍管理制度，一是仅限于“全域成都”，二是仅限于“农转非”。对市外人口迁入成都、城市居民迁入农村，尚存在某些“门槛”。只不过，这些“门槛”比之按“出生地”设置的门槛，要进步合理得多：因为前者是可以通过人为努力
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而加以改变的，而后者则是注定不可改变、也不符合流动性要求的。人们有理由相信：随着城乡基本公共怎么写作均等化水平和社会保障统筹水平日益向全省乃至全国覆盖并可以跨区接续“通用”时，成都的城乡自由迁徒“门槛”必将日趋降低乃至消失。这一过程肯定是十分漫长的，但却是值得期待的。从宪法学的眼光看，在公民基本权利体系中，有一部分是需要国家（政府）积极创造条件才有可能享有的，比如受教育权、社会保障权、获得物资帮助权等，只有国家承担了“积极作为”的义务，这些权利才不至于成为“一纸空文”。一个把“以人为本、执政为民”、“促进人的全面而自由发展”作为最高执政理念的政府，必定会担当起自己应尽的职责，作出相应的制度安排。为了提升这种制度安排的权威性，立法机关应当有所作为，把成熟的且具备更宽泛更长久实用价值的经验变为法规、法律。笔者注意到：对于上述探索创新所形成的相关制度，已被成都市第十五届人大第四次会议的相关《决议》所确认，笔者期待着相关法规乃至法律能更快地加以确认和完善。而权利之所以叫权利，就在于允许权利人做出自主选择。当人们自愿而不是被动地作出种种选择时，“幸福感”自然也就会油然而生。成都之所以被评为“最具幸福感的城市”，也许秘密就在这里。
责任编辑：王慧