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内容摘要：本文通过实证研究，以山东省为样本，探讨了建立城乡一体化规划管理体制的重大意义，分析了当前城乡一体化进程中存在的问题。提出了建立新型的规划管理体制，在规划管理的模式选择和体制创新上进行了有益的探索：规范城乡规划管理的决策机制、建立城乡规划管理的运行机制、强化城乡规划管理的制约机制、完善城乡规划管理的保障机制。
关键词：城乡差距城市化一体化
建立城乡一体化规划管理新体制的意义
一般意义上讲，城乡一体化应是指相对发达的城市和相对落后的农村（它涉及城市和乡村在社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等各个方面的融合），要打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，从而使城市和乡村融为一体。
建立城乡一体化规划管理新体制，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是保持国民经济持续快速健康发展的客观要求，是全面推进农村小康建设的根本要求。但是，由于工业化、城镇化水平不高，以工促农、以城带乡的实力不强，加之长期以来城乡分割的体制性障碍，农村相对落后仍然是制约山东省经济社会全面快速发展的第一大难题。因此，实现城乡一体化，成为山东全面推进社会主义新农村建设的重中之重。这必然要求政府更加注重城乡一体化规划体系建设和规划管理，通过变革规划管理模式和体制，保障和促进城乡协调发展。
城乡一体化发展中凸显的问题
现行规划管理体制对城乡一体化的制约与影响
衡量城乡一体化程度的指标体系，主要涉及到经济发展、政治发展、文化发展、社会发展等方面。本文通过对众多相关指标进行选择，形成对山东省城乡一体化进行综合评价的指标体系。其中主要指标包括：人均GDP（≥3000美元）、城乡平均预期寿命（≥73岁）、人口城镇化率（≥50%）、城乡居民人均可支配收入比（≤2倍）、基尼系数（≤0.35）、非农产业就业比重（≥60%）、恩格尔系数（≤0.3-0.4）、城乡社会保障覆盖率（≥80%）、城乡居民信息化实现程度（城市≥80%，农村≥60%）、城乡平均受教育年限（≥10年）、农村居住质量提高指数（≥75%）。当前，山东规划管理体制的落后已经严重制约山东的经济社会发展，特别给城市化进程和城乡一体化发展带来明显制约和阻碍。
二是思想保障。在城镇结构上，要大、中、小并举。山东应在大力推进“两大中心、四个层次、五条城镇发展轴线”的基础上，加强县城和中心镇的规划建设，加强城镇规划工作的组织与协调。必须通过宣传党的政策，建立和施行相应的法律制度，使各级领导干部、管理人员及全体公众深刻认识规划在统筹城乡发展和经济社会发展中的重大作用，深刻理解规划作为公共政策在配置资源和宏观调控方面的重要功能。牢固树立“先规划，后建设”的意识，真正在思想观念上重视规划，在具体行动上遵守规划，在科学发展中实现统筹规划。
三是人员保障。要将各级规划管理部门统一纳入行政编制管理范围，确保规划管理人员的公务员待遇和工资福利。并配备必要的管理人员和技术人员，为城乡规划管理提供必须的人力资源和保障，并且定期对这些人员进行全方位的培训指导，保证专款专用。
四是经费保障。首先，完善城乡一体化进程中的补偿机制，规划实施中对拆除房屋或占用土地的当地居民或商户，政府要给予及时合理的补偿，甚至一定程度的优惠；同时开展居民就业培训，由政府部门根据规划需要，建立统
参考文献：
1.罗丽娜.城市圈经济一体化发展格局下圈外城市面临的挑战与应对策略—以宜昌市为例[J].特区经济，2010（12）
2.葛丹东，华晨.城乡统筹发展中的乡村规划新方向[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2010（1）
3.刘丹.城乡统筹：规划管理的模式转换与体制创新—基于湖南省的调查和研究[J].中国行政管理，2010（9）
关键词：城乡差距城市化一体化
建立城乡一体化规划管理新体制的意义
一般意义上讲，城乡一体化应是指相对发达的城市和相对落后的农村（它涉及城市和乡村在社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等各个方面的融合），要打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，从而使城市和乡村融为一体。
建立城乡一体化规划管理新体制，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是保持国民经济持续快速健康发展的客观要求，是全面推进农村小康建设的根本要求。但是，由于工业化、城镇化水平不高，以工促农、以城带乡的实力不强，加之长期以来城乡分割的体制性障碍，农村相对落后仍然是制约山东省经济社会全面快速发展的第一大难题。因此，实现城乡一体化，成为山东全面推进社会主义新农村建设的重中之重。这必然要求政府更加注重城乡一体化规划体系建设和规划管理，通过变革规划管理模式和体制，保障和促进城乡协调发展。
城乡一体化发展中凸显的问题
(一)城乡收入差距拉大
改革开放之初，由于首先在农村实行家庭联产承包责任制，城乡差距一度缩小。但近几年的城乡收入差距不但没有缩小，反而在逐渐扩大。1998、1999、2000年这三年，我国城镇居民人均收入分别是农村居民人均收入的2.52倍、2.66倍和2.80倍，2002年达到3.1倍。2004年，由于党和国务院实行了一系列惠农政策，农民的人均纯收入增长6.8%，是1997年以来增幅最快的一年。即使这样，城乡居民收入差距仍居历史最高水平。如果扣除农民收入中包括的一部分生产性支出，再考虑城镇居民享受的各种隐性福利补贴，城乡差距要达到五至六倍。到2008年，我国城镇居民人均可支配收入增加到15781元，农民人均纯收入仅为4761元，城乡收入差距进一步扩大为3.31∶1，2009年城乡收入比继续略微扩大。(二)农村社会发展滞后
经过三十多年的改革开放，我国经济高速发展，但在注重经济发展的同时，却忽视了社会发展，对社会领域的投入严重不足。农村社会发展滞后已显现出严重后果，其中最突出的表现就是城乡教育差距大—“在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍”。这些情况如果得不到改善，教育的差距将会导致城乡差距越来越大。(三)农民失地引发矛盾加剧
随着工业化和城市化的加速进行，我国掀起了新一轮“圈地”运动。由于我国在土地政策方面存在一些重大缺陷，即并不是按土地的实际对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，导致征地补偿费明显偏低。“据测算，如果征地成本价是100%，被征土地收益地方政府占20%-30%，开发商占40%-50%，村级组织占25%-35%，失地农民占5%-10%”。即使农民所得收益这么少，但拖欠征地款项的情况时有发生。由于一系列相关配套措施没有跟上，4000万失地农民中，许多成为了“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”农民。其中又有很多失地农民由于在劳动力市场中竞争力不强，开始沦为城市的新贫民，这些都使农村基层干群矛盾激化。现行规划管理体制对城乡一体化的制约与影响
衡量城乡一体化程度的指标体系，主要涉及到经济发展、政治发展、文化发展、社会发展等方面。本文通过对众多相关指标进行选择，形成对山东省城乡一体化进行综合评价的指标体系。其中主要指标包括：人均GDP（≥3000美元）、城乡平均预期寿命（≥73岁）、人口城镇化率（≥50%）、城乡居民人均可支配收入比（≤2倍）、基尼系数（≤0.35）、非农产业就业比重（≥60%）、恩格尔系数（≤0.3-0.4）、城乡社会保障覆盖率（≥80%）、城乡居民信息化实现程度（城市≥80%，农村≥60%）、城乡平均受教育年限（≥10年）、农村居住质量提高指数（≥75%）。当前，山东规划管理体制的落后已经严重制约山东的经济社会发展，特别给城市化进程和城乡一体化发展带来明显制约和阻碍。
(一)规划二元分治使城乡统筹发展进程受阻
山东省城市化整体水平偏低，大部分地市的城市化率在20%-30%之间。城市化水平大都处于初步发展阶段，而处于加速发展阶段的地市偏少，处于城市化成熟期的更少，并且区域内东西部城市化水平差异明显，西部城市化水平明显低于东部。目前山东省人均国内生产总值为1100美元，按照美国经济学家H·钱纳里源于：论文网站www.udooo.com
的世界发展模型测算，山东省整体上已进入了工业化中期阶段，相应的城市化发展水平应为65%左右。而山东省平均城市化水平为36.3%，城市化水平明显落后于工业化进程，山东省城市化的发展还面临许多问题。这种状况严重阻碍了山东省以城带乡、以城促乡、城乡结合、优势互补、共同繁荣的城乡一体化发展战略的实现。(二)规划缺乏系统性引发城市建设失控
规划可以为城乡发展起到宏观调控和全面指导作用，然而到目前为止，山东省部分城镇缺乏规划意识，还有19%以上的建制镇没有符合要求的总体规划，出现了规划与建设的重复性和不协调性。另外，城乡规划是一项系统工程，具有很强的社会性、广泛性、专业性，涉及的单位、部门较多。但是由于不同城镇间、不同部门经济考核指标、人事考核制度、产业竞争力等因素的不同，如果相互之间缺乏支持和沟通，各自进行产业、土地利用等规划，就会造成区域内产业趋同化、资源粗放利用、环境破坏等现象。(三)规划缺乏科学性引发诸多社会问题
由于规划编制和管理的程序不完善、规划编制的技术性不强、专家论证不充分和公民参与度不高，导致很多规划缺乏前瞻性和科学性。迁村并点的农民，就业、教育、医疗、养老等各方面的问题得不到及时合理解决，会引发一系列严重的社会问题，这种现象在山东也十分普遍。城乡规划管理的模式选择与体制创新对策(一)规范城乡规划管理的决策机制
在规划决策过程中，首先要加大规划过程中信息技术的应用，尤其注重对规划地区有预测功能的信息系统的研制，提高规划的科学性和系统性。广泛利用现代技术，在当地政府和规划部门中普及信息化设施，使规划涉及的各单位、部门信息能够按照统一的格式进入信息网络，确保规划具有全面性和及时性。其次，要加强规划部门间及时沟通和全面衔接，建议成立协调委员会，可主要由规划、土地、统计、交通、环境等相关部门主要负责人组成。再次，加强对规划管理制定者的培养和监管力度。一方面，加强他们对当地及全国政治、经济、文化方针政策的统筹把握能力等专业知识水平的提高和职业素养的提升；另一方面，加强对规划管理制定者的监督管理。以土地的集约利用、生态环境的保护、当地就业率的高低等指标作为评审系数，根据规划不同时期的成果考评结果，并且相应地给予奖惩。(二)建立城乡规划管理的执行机制
要建立高效的规划执行机制，建议建立规划监察机构，负责查处违法用地、违法建设等行为，强化批后管理，通过强有力的政策支持、执法队伍的严格处罚等措施实现规划严格、高效执法。在执行过程中，各级党委和政府必须加强对规划工作的重视和领导，建立起各级政府“一把手”亲自抓城乡规划的领导机制。各个部门各负其责，但是必须做到及时沟通，建立和完善行政规划责任制。为促进城乡一体化发展，山东省政府可以把农业主导产业相对集中、基础条件较好的县区培育为省级现代农业示范区。各级、各有关部门高度重视、精心组织、科学规划，把现代农业示范区建设成为特色优势产业聚集发展的核心区、农产品质量安全的样板区、农业自主创新的先导区、农村体制机制创新的实验区、城乡经济社会一体化发展的先行区，为山东现代农业发展打造亮点、探索路径、提供经验，充分发挥典型示范和辐射带动作用，加快提升农业现代化水平。(三)强化城乡规划管理的制约机制
首先，要转变传统观念，调整基层干部的政绩考核标准和指标体系，尤其要改变以GDP增长为核心的考核体系。使强调经济发展的规划逐步转变为 “经济、政治、文化、生态”的协调可持续性发展。其次，要加强对城乡规划编制、许可、实施和调整等规划工作全过程的监督和制约，城乡规划管理部门要主动接受同级人大、政府、社会舆论和公众的监督。切实关注公众的监督权力，公众作为城乡规划的当事人，城乡规划与其利益息息相关，所以要及时全面地听取公众的舆论，坚持以民为本，重视来自民众的监督。再次，要健全规划管理工作责任制，做到分工明确，对于城乡规划管理中的各种违法乱纪行为，要依法追究直接责任人员和主管领导的责任，切实维护规划的严肃性和规划管理的权威性。(四)完善城乡规划管理的保障机制
一是法律保障。要制定针对性强的地方实施办法和地方规划管理条例，完善地方配套法规、规章体系和相关管理制度，为城乡规划管理提供明确有效的法律依据和制度保障，做到有法可依、有法必依。同时，要强化监督措施，对规划过程中出现的违法乱纪行为严惩不贷，为城乡规划管理提供良好的法治环境。二是思想保障。在城镇结构上，要大、中、小并举。山东应在大力推进“两大中心、四个层次、五条城镇发展轴线”的基础上，加强县城和中心镇的规划建设，加强城镇规划工作的组织与协调。必须通过宣传党的政策，建立和施行相应的法律制度，使各级领导干部、管理人员及全体公众深刻认识规划在统筹城乡发展和经济社会发展中的重大作用，深刻理解规划作为公共政策在配置资源和宏观调控方面的重要功能。牢固树立“先规划，后建设”的意识，真正在思想观念上重视规划，在具体行动上遵守规划，在科学发展中实现统筹规划。
三是人员保障。要将各级规划管理部门统一纳入行政编制管理范围，确保规划管理人员的公务员待遇和工资福利。并配备必要的管理人员和技术人员，为城乡规划管理提供必须的人力资源和保障，并且定期对这些人员进行全方位的培训指导，保证专款专用。
四是经费保障。首先，完善城乡一体化进程中的补偿机制，规划实施中对拆除房屋或占用土地的当地居民或商户，政府要给予及时合理的补偿，甚至一定程度的优惠；同时开展居民就业培训，由政府部门根据规划需要，建立统
源于：查抄袭率硕士论文www.udooo.com
一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，适时适当地给他们提供实习岗位。另外，对于当地招工，优先安排转化后居民就业，在待遇与福利（如养老、教育、医疗等方面）上坚持与当地原居民同等待遇。参考文献：
1.罗丽娜.城市圈经济一体化发展格局下圈外城市面临的挑战与应对策略—以宜昌市为例[J].特区经济，2010（12）
2.葛丹东，华晨.城乡统筹发展中的乡村规划新方向[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2010（1）
3.刘丹.城乡统筹：规划管理的模式转换与体制创新—基于湖南省的调查和研究[J].中国行政管理，2010（9）