论卡特1978年美国卡特总统文官制度革新结论

【摘要】
1978年卡特总统的文官制度改革之所以会成功，与其认真汲取了前几任总统的行政机构改革的经验与教训密不可分。本文从改革的背景、政治策略、政治资本、卡特总统的自身因素等方面比较分析了卡特总统获得成功的原因并指出了卡特文官制度改革的借鉴意义。
【关键词】
卡特文官制度改革 借鉴意义
美国历史上，进行过两次文官制度的重大改革。一次是在1883年阿瑟总统当政时期，通过了《彭德尔顿文官改革法》（即《调整和改革美国文官制度的法律》）；一次是在1978年卡特总统当政时期，通过了《文官制度改革法》。1978年卡特总统的文官制度改革，是自1883年美国文官制度建立以来规模较大的一次行政机构改革。这次改革在文官结构本身的调整和文官管理机构的改组上取得了很大的成就。
卡特总统的这次改革是以前几任总统特别是二战后艾森豪威尔和尼克松总统的行政机构改革的经验与教训为基础的。因此，我们应该思考：为什么卡特总统获得了成功，而艾森豪威尔和尼克松总统却遭到失败？从这当中，我们又可以借鉴些什么来完善我国公务员制度呢？对于这些问题，我们可以尝试着从以下几个方面来加以考察。

一、1978年卡特总统改革的背景、政治策略以及政治资本

(一)1978年卡特总统改革的背景

从改革所处的时代背景看，艾森豪威尔总统的当政时期是在二战后美国处于恢复与上升的阶段。当时，政府的工作主要集中在经济调整与发展上。尽管进行政治与行政的改革也是必要的，但是，这种改革在当时并非必须进行，而且当时政府官僚主义也不像后来那样严重。因此，艾森豪威尔总统倡导的改革并没有得到广泛的响应与支持。尼克松总统是在美国战后经济发展的顶峰时期走马上任的，经济的发展往往会在一定程度上掩盖政治的腐败，所以，改革联邦政府的方案遭到冷遇是不可避免的。然而，到了卡特总统入主白宫的时候，国内环境已经发生了很大变化：越站的失败、尼克松总统的“水门事件”、经济停止高速增长以及严重的财政赤字，使美国人对国家的前途忧心忡忡。严重的政治与经济问题，为卡特总统改革文官制度带来了挑战，但更提供了可能。
正如斯迪芬·E·康德雷（Stephen·E·Condrey）所说：“对政府不信任和不满的日益增加把华盛顿的局外人卡特选进白宫。”所以卡特来到华盛顿正是美国民众对“政府的不信任程度达到最高点”，而对“总统的支持率下降到最低点的时候”。在社会情绪处于极度紧张和国家处于迷途之际，卡特走上了政治舞台，而他面临的主要任务就是改革早己失信于民的文官制度，提高政府的效率和效能，恢复公众对政府的信心。

(二)卡特总统在改革中所使用的政治策略

从卡特总统在改革中所使用的政治策略与艾森豪威尔和尼克松不同，如：尽早做反对派的工作，以求他们转变对改革的看法与态度；注重新闻舆论的宣传作用，下大力气与舆论界搞好关系，求得它们的帮助与支持；此外，他们还进行了大量的游说。正如改革的设计进展很迅速一样，国会对它的议决也是如此。1978年10月4日和6日，法案分别在参、众两院通过。一星期后，即10月13日，卡特总统签署议案并使之成为法律。1979年1月1日开始生效。
另外，艾森豪威尔和尼克松提出的改革方案并未超出设立“高级文官职位”和“联邦行政职位”的范围，容易引起人们的注意，因而遭到强烈的反对。与前面二者不同，卡特总统把设立“高级行政职位”和“改革文官管理机构”这些比较敏感的问题夹杂在其他人事管理改革内容之内，例如功绩工资制、退伍军人“优待”政策、文官的权利、解雇的程序等，从而没有使这些问题成为矛盾的焦点，比较容易地获得了国会的通过。特别是，卡特总统把“1978年文官制度改革法案”与反对政府低效率和官僚腐败捆绑在一起，这也在很大程度上减少了法案在国会受到强大阻力的可能。

(三)卡特总统拥有的政治资本

通过对比三位总统的改革方案来看，实质上，三者都试图在某种程度上加强总统对文官的控制，然而，控制官僚是需要花费政治资本的。而当艾森豪威尔和尼克松总统进行改革的时候，他们的政治资本已经“所剩无几”。改革失败亦实属必然。[5]相比之下，卡特总统具有更雄厚的实力。首先，他出身比较“贫寒”，号称是美国历史上出身最“清廉”的一位总统，而且他自己认为，他是没有受到任何“政治污染”的美国南部中小种植园主。这一政治资本在人们对政府缺乏信任的20世纪70年代末显得尤为重要。其次，入主白宫的时候，作为党总统，在某种程度上，他得到了党在参议院和众议院占有多数议席国会的配合与支持。因此，他的改革法案在国会就没有遇到太大的阻力与反对。

二、卡特总统的自身因素分析

对于上任后提出改革设想和建议后遇到的各方面的挑战，卡特总统比艾森豪威尔总统和尼克松总统的态度更为坚定。卡特总统自始至终一直把改革文官制度放在总统政策的优先地位，无论遇到多大的阻力，都不动摇。在竞选期间，卡特许诺，向华盛顿“官僚迷宫”发起进攻，将是他施政的主要内容。入主白宫以后，他便立即把重新组织联邦政府与改革文官制度当作总统政策的核心。尽管艾森豪威尔总统和尼克松总统也在改革文官制度上花费了一些精力，但是，卡特总统对改革的投入远远超出他们，人们甚至认为，“卡特总统对改革的热情与投入是不寻常的”。卡特总统不仅多次在内阁会议上谈到文官制度改革的问题，而且他还督促内阁成员如国务卿和国防部长把改革问题当作他们自己的任务来完成，并让他们对国会施加影响以利于改革法案的通过。另外，艾森豪威尔总统和尼克松总统的改革建议很大程度上局限在行政事务范围内，而卡特总统的改革远远超出这一局限而成为一项全面的政治考虑，从而赢得了更广泛的支持。

三、美国文官制度改革在卡特总统当政时期取得成功的借鉴意义

从卡特总统改革的过程中，我们可以学习到一些有益的东西。对于我国公务员制度的改革，乃至是任何重大改革而言，一定要顺应经济社会发展的客观条件、要有比较全面且富有技巧性的规划和实施方案、要有强有力的领导力量、要充分借助舆论的力量、遇到阻力及风险要学会化解和控制等等。所有这些因素都是1978年卡特总统改革美国文官制度取得成功的关键。在科学技术日新月异，经济全球化进程不断加快的今天，我们的各项制度随时随地都面临着过时的可能。这样的客观现实对我们的制度建设和改革工作提出了严峻的考验。因此，在改革一项制度时，我们必须做到：首先对现状有一个准确清晰的认识，然后进行深入的调研和广泛的咨询，在此基础上制定出科学合理的规划和实施方案，并且在执行的过程中技巧性地处理遇到的各种风险和问题。除此之外，

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还要有一个坚强的领导力量作为保障；要充分利用新闻媒体等社会力量加大宣传力度，赢得舆论和社会各界的广泛支持；对关键环节、关键组织、关键人物，要有专门的行动方案等等。只有这样，我们才能在快速变化的现实社会中，把握住顺应时怎么发表展的改革的主动权，增加改革取得成功的砝码。
参考文献
Stephen Econdrey and Robert Maranto， Radical Reform of the civil service， Maryland： Lexington Books， 2001， p31.
崔鹏飞：《卡特文官制度改革及其对我国公选制度的借鉴意义》，内蒙古大学硕士毕业论文，2009年，第9页.