韦伯马克思·韦伯官僚制和行政效率理由反思

摘要：现实中，很多学者认为官僚制是导致行政效率低下的原因。本文研究指出，行政人员的道德问题是韦伯官僚制中的一个前提，其目的是构建行政人员自身的道德约束。这种自律机制和法律理性是构成理想的官僚制的双翼。故解决官僚制中的行政效率问题的有效途径是加强自律和他律，即一方面加强行政人员的道德教育，另一方面加强法律和理性设计的完善以及问责和公众参与，只有从内部和外部两个方面监督官僚行为，才能构建高效的政府。
关键词：官僚制；行政人员道德；公众参与；问责
1002-7408（2013）05-0058-03
从马克思·韦伯提出官僚制的概念以来，关于官僚制的争论就没有停止过。竺乾威认为关于官僚制的论点主要可以分为三种：一种主张与官僚制彻底决裂，以戴维·奥斯本的《摒弃官僚制》和罗伯特·登哈特的《新公共怎么写作》为代表；一种主张对官僚制进行修正和改造，以麦克尔·巴泽雷的《突破官僚制》为代表；一种主张肯定了官僚制的优点，以查尔斯·葛德塞尔的《为官僚制正名》为代表。对于官僚制的争论背后引申出的一个问题就是官僚制和行政效率的关系，对官僚制的观点也基本反映了官僚制和行政效率之间的关系。否定论者认为官僚制造成了办事拖沓、人浮于事等行政效率低下的现状；改造论者认识到了官僚制的优点，但是认为行政效率的提高还需要其他一些因素的支撑，因此，官僚制需要改造；而肯定论者则认为，人们对于韦伯的思想存在误解，官僚制可以促进行政效率。张国平认为，官僚制的核心是理性，而高效率只是理性的延伸物，他认为，效率特征是韦伯对理性官僚制进行论述时顺便提及的。龚咏梅也认为，韦伯将官僚制理论设计成为纯理论的理想形态，无法对很多现实问题进行解释。[3]如同国外很多批判韦伯的观点一样，国内学者中普遍存在的问题是结合现实问题对韦伯的官僚制理论进行批判。实际上，直至现在，官僚制依然有其合理性，但是如何在官僚制的前提下提高行政效率依然存在很多争论。如何看待官僚制与行政效率问题，以及如何提高行政效率是本文探讨的重点。

一、官僚制与行政效率

对于韦伯提出的官僚制，我们不能因为其中的一些缺陷而否认韦伯思想中对行政效率的追求。在韦伯的理想中，官僚制是法理性权威所采取的最好的状态。韦伯提出官僚制的目的就是革除当时普鲁士官僚制的弊端，促进政府的效率。在论述方式上，韦伯是规范性的。用韦伯的话来说，“为了透见真实的因果关系，我们构建非真实的因果关系。”[4]正如戴维·毕瑟姆在《官僚制》一书中所描述的：那些将官僚制定义为组织效率或者无效率的作者们，将本来需要区分的两个问题混为一谈，[5]（也就是混淆了规范性论述与解释性论述的区别）。韦伯的论述实际是规范性的，其真正的目的是为了提高官僚组织的效率。韦伯的官僚制是一个不仅包含了政府组织的概念，也适用于其他的组织。他提出了层级制、连续性和专业化的基本评判标准。韦伯宣称，一个组织越是接近他的官僚制模式，就越可能有效率。它具有精确性、稳定性、可靠性和纪律严明等方面的优势。因此，从这些论述中我们可以看出，韦伯的官僚制和行政效率的思想实际上是一脉相承的，是毋庸置疑的。
很多学者在对韦伯的理解上将其提出的理性绝对化，并据此来反驳韦伯。实际上韦伯的原本思想并非如此。在新教精神中，他指出，“理性主义的历史表明这一发展在不同的生活部门不是并行的。事实上，我们可以从根本不同的基本观点并在完全不同的方向上使生活理性化——这一简单的论点常常被人们所遗忘，现在我们应该把它放在每一篇试图探讨理性主义的论文的开头。理性主义是一个历史的概念，它包含着由各式各样东西构成的一个完整的世界。”[6]这段论述表明，在韦伯的观点中，理性的实现是一个变化的概念，他们不一定沿循统一路径来获取相同的结果。Mommsen （1987）评论到，实际上存在一个多元竞争的理性实现过程，每一个过程都取决于不同的价值观，而这些价值观经常还彼此冲突。[7]
很多人对韦伯的这些论述提出了质疑，他们实际上忽视了韦伯的论述中对于人的检测设。在韦伯的组织效率模式中，对进入官僚组织的人有很多的要求，其中一个基本检测设就是，组织中的人要抛弃人格中那些与严格履行其职责无关的东西。在

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这里，韦伯对官僚的道德水准提出了规定。在韦伯的模式中，人是忠实、敬业、守纪和负责任的，是为了适应非人格化的官僚制而存在的。这个检测设对于我们理解韦伯的官僚制与行政效率之间的关系意义重大，也是我们领会韦伯的理想和现实之间的一个桥梁。从方法论的角度来看，离开了对理论检测设的分析，而一味地批判某种理论是不科学的。韦伯的理论正是建立在关于人的检测设之上。我们在批判韦伯的理论之前应该首先思考检测设条件，即关注官僚组织中的人。有学者认为，在韦伯的著作中，对人的道德和行为的关注是最重要的一点。[8]在韦伯的著名演讲《将政治作为一种志业》中，韦伯提出了心志与责任的概念。韦伯指出，只有具备这两个条件才可以进入政治领域。[4]因此，我们不能简单地认为韦伯只重视法律理性而忽视了行政道德。另外，结合韦伯的身世和宗教影响，我们会更加明确这一点。韦伯出生于德国上层社会，父亲是政府议员，母亲是虔诚的新教徒，虽然韦伯在宗教问题上言辞激进，但是他对于研究对象的道德检测设依然流露出了宗教式的道德虔诚，韦伯本人就是一个禁欲主义式的工作狂热者。[4]在《新教精神》这部韦伯的标志性著作里，我们能够体会到韦伯对于宗教道德约束下新教徒行为的赞扬。韦伯认为正是这些在宗教道德约束下的新教徒抒写了资本主义的历史。同欧洲那个时代的很多思想家一样，这种由生而受洗以及周围的宗教环境所带来的宗教影响是分析韦伯思想的一个基石。这一点对于我们全面理解韦伯的官僚制理论至关重要。在谈到未来的现代社会时，韦伯最关注的是道德教育。他认为只有那些愿意和能够按照一定的道德要求生活，并在良好的秩序和权力领导下的人们，才能够将实践的理性和道德的严肃性结合起来。[9]在韦伯关于官僚人格的论述中，那些非人格化、专家式、程序化和层级制等官僚制中所包含的特点实际上也是他独特的价值观的重要组成部分。在韦伯看来，官僚的道德价值观是政治资源的重要组成部分，因为它能够将公共行政和私人道德的绝对主义区分开。[10]在现实生活中，因为韦伯的这种理想化的官僚制条件并不具备，所以我们看到很多和韦伯所描述的官僚制相背离的现象，但是，我们如果据此而否定了韦伯对于道德的关注，那将会曲解韦伯的意思。

二、行政人员的道德与问责

对于韦伯官僚制的分析使我们明白了隐藏在法律理性背后的行政人员的道德问题。这将是提升行政效率的关键。无独有偶，我国学者张康之也提出了类似的观点，他认为只有以德行政，才能超越官僚制的弊端，为此，他提出了行政体制道德化和行政人员道德化的建议。[11]但是在实践中，这些主张实际上很难实现。对于那些已经在政府部门工作的人员，由谁来教化，如何教化，其权威性何在，以及时间、地点等等问题都困扰着理论和实践之间的衔接。北京市的公务员道德考核分为四个部分，通过政治品德、职业道德、社会公德和家庭美德来考核公务员的道德状况，但是如何客观合理地考核依然存在争议。[12]
在实践中，我们的做法一般是通过绩效考核对政府工作人员的道德和行为进行监督。对行政人员的道德监督是结果导向的，这一点也和道德状态难以观测有关。道德属于内心世界，不是显露的，因此在观察和测量上都具有一定的难度。很多西方学者提出了问卷测量的方法，但现实是大多数的行政人员，特别是那些任职时间较长的行政人员，已经通晓社会大众的心理期望，因此，问卷以及访谈等办法所获得的信息的真实性往往受到质疑。那么如何对行政人员的道德进行观测呢？如同医学上一样，我们不能深入到病人的身体去观察，但是我们可以通过外在表露的症状来观测。从方法论的角度来看，基于结果的绩效管理的合理性也在于此。而且对于广大的群众来说，他们也主要根据言行来评判行政人员的道德表现。
那么在这种结果导向的政府绩效管理中，行政人员的道德如何考核呢？在西方的行政管理理论中，问责（accountability，国内学术界也有译为公信力、责任制等）是用来考核行政人员道德的一个核心概念。问责是一个与职责、忠诚、回应性以及道德等相关的概念。在最近几年，它已经成为衡量政府官员良好行为的一个依据。问责包含两个方面，一是忠实于法律和上级领导以及节约和效率等绩效标准；另一方面是在行为上遵守道德准则避免出现败德的行为。[13]广义的定义将问责描述为行政人员为了回应、道德以及法律所需要保持的一种行为。[14]我们必须注意到问责是一个复杂的概念。它既包含了外部问责，也包含了内部问责。外部问责指对于上级领导、公民、法律和制度等的责任，内部问责指职业道德、工作准则等道德责任。也有学者从官僚所处的位置来划分内部责任和外部责任。例如，Hoepfl 在分析英国的官僚制时就把外部问责定义为对议会的责任，而把内部问责定义为对所在组织内部的员工和领导的责任。[15]Callahan 等人认为，问责可以分为四个方面：官僚问责、法律问责、职业问责以及政治问责，而且这些不同维度的问责在要求上经常互相冲突。[16][17]例如，官僚问责强调的是服从组织的制度、规则以及上级领导的指挥；而法律问责则体现了一种外部机制、合同约束、法律义务等更为高级的控制；职业问责承认行政人员在官僚组织内的自主性，赋予他们在职业准则要求下的独立决定的权利，它的检验标准则和职业实践有关，即在享有自主权的条件下的行政作为，例如行政无作为现象就是职业问责的范畴。政治问责体现在对外部的利益相关者的回应上，回答代表谁和为谁负责的问题，而不同的利益相关者，例如政治家、公民或者不同的利益团体他们之间的要求是不一样的。如何应对这种复杂性和不同要求之间的冲突呢？很多学者认为公民参与是解决这一问题的一个最佳方法。

三、公民参与

从理论角度看，公民参与对于弥补官僚制的缺陷，监督和促进行政人员的责任，并最终提高政府部门的效率是一个很好的办法。它对于每一个人来说都是有利的，特别是对于提高程度、促进公民与行政人员之间的信任、增加政府的透明度、提高政府执政的合法性、促进公平和公正具有重要意义。克利夫兰从政体和专制政体的高度来分析公民参与，他说：“专制与政体的区别，不在于行政组织本身，而在于政府之外是否存在拥有控制力的选民及其代议机构，这些选民和代议机构有权决定政府成员的意志，并要求他们在行政活动中贯彻这些意志。”[18]例如我们前面提到的北京市公务员道德考核方法，虽然明确地提出了四个维度（包括政治品德、职业道德、社会公德和家庭美德），但是如果没有公民参与，仅靠政府行政人员自己评价，最终将会流于形式。在信息不对称的情况下，政府部门无法对自己的雇员进行道德评价。而解决这种信息不对称的一个有效方法就是动员公民参与。实际上除了对于行政人员道德的监督，其他的四个考核维度（能、勤、绩、廉）都可以动员群众监督，也只有这样，才能够把人民政府执政为民的思想体现出来。但是，在现实中，很多人认为公民参与是一种理想状态，是一种无效率而且耗时和浪费公共财政的不切实际的政治幻想。在实际生活中的公民参与也是充满了很多问题，公民参与率很低，但是，这个问题有着制度性的根源，[19]

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如果这些问题能够妥善解决，公民参与率必然会提高。
那么，是否存在一种将理想和现实结合起来的中间道路呢？我认为是存在的。通常对于公民参与总是理解为直接的全民参与。从实践来看，直接的全民参与适合那些涉及全局性的重大议题和决策。但是，由于国民人口和管辖范围大小的不同，直接参与是相对的概念，而全局性等重要性的概念也是相对的。对于一个务实的政府，可以通过教育提高公民的参政积极性，同时通过健全直接参与和间接参与的机会与其他基础条件（例如通过互联网、电话等方式参与政府决策），促进公民在自愿的基础上参与到政府决策中来。至此，一个基本的框架确立起来：韦伯提出的官僚制模式现在依然存在并有其合理性，这种官僚制实际上是建立在自律和他律的基础上的。但是，我们通常只注意到了基于法律和理性的他律机制而忽视了自律，这一点和韦伯的官僚制初衷是违背的。我们要一方面加强行政人员的道德自律，另外，还应通过问责和公民参与来加强他律机制，只有这样，才能纠正基于法律和理性的官僚制在现实中可能出现的偏差，最终构建高效的政府。框架的轮廓如下图所示：
四、结语

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