试谈探析社会资本视角下民间组织参和公共危机治理机制探析

[摘 要]社会资本理论倡导的社会网络、信任、规范等内容，有利于奠定民间组织参与公共危机治理的社会网络基础；推动民间组织建立社会信任；整合社会资源，规范多元主体参与，因而能够提升民间组织参与公共危机治理水平，从而成为公共危机治理的新模式。但目前这一模式存在参与机制不足、公信力危机和制度认同障碍等诸多问题。基于社会资本理论视角，从促进公民参与，引导社会网络良好发展；提高民间组织活动透明度，重拾社会信任；加强相关立法和制度建设，规范社会资本等三方面探索推动和完善民间组织参与公共危机治理机制的新路径。
[关键词]民间组织；公共危机治理；社会资本；社会信任
[]A [文章编号]1672-2426（2013）08-0060-04
公共危机是指严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。与一般危机相比，公共危机通常具有破坏性强、波及范围广、不确定性高和难以预测等显著特点，严重影响人们的日常生活和生命财产安全。传统公共危机应对管理体系片面强调政府作用，忽视了其他社会力量的动员和参与。固然，政府在应对公共危机中责无旁贷，但这并不意味着政府包揽一切，成为单一治理主体。尤其在我国当前社会环境不确定因素增多的状态下，这一体系已日益暴露出越来越多的弊端。本文拟以“社会资本”理论为研究工具，分析民间组织参与公共危机治理的社会基础和面临的问题，并在此基础上提出规范和完善民间组织参与公共危机治理机制的新路径。

一、民间组织参与公共危机治理社会基础的解释路径

“社会资本”概念最初由法国社会学家布尔迪厄提出，随后引起政治学、社会学等多种学科的关注并不断加以发展完善。目前，学术界普遍接受罗伯特·D·帕特南的定义，即：“社会资本是指社会组织所包含的一些特征，如信任、规范、网络，这些特征可以促进对社会行动的协调，从而提高社会活动的效率。”具体而言，首先，社会资本主要是由与信任、互惠和合作有关的公民的一系列态度和价值观构成，其关键是使人们倾向于相互合作、信任和理解；其次，社会资本具体体现为将朋友、家庭、社区、工作以及公私生活联系起来的人格网络等；最后，社会资本有助于推动社会行动和实现行动目标。[3]笔者认为，以社会网络、信任、规范等为主要内容的社会资本理论为民间组织参与公共危机治理提供了全新的分析路径，对于解释这一模式的社会基础具有重要意义。

(一)社会资本为民间组织参与公共危机治理奠定社会网络基础

社会网络是指社会个体成员或者组织之间基于互动和联系而处于相对稳定的关系体中。作为社会资本的重要形式，社会网络能够调节社会互动，从而影响人们的社会行为。公众是社会互动的最基本单元，其参与和支持是民间组织在公共危机治理中发挥作用的前提和基础，因此实现公共危机的良好治理势必要求民间组织建立坚实的社会网络基础。

1.基于志愿理念的个人参与网络保证参与人员的供给

志愿性是民间组织的重要特征，也是其保有号召力的重要基础。通过志愿精神的倡导和培育，民间组织能够吸引和组织更多的志愿者参与到公共危机治理活动中。一方面，志愿者的广泛参与可以有效解决公共危机治理中人员短缺的问题，保证治理工作的顺利开展。另一方面，来自不同领域和行业背景的志愿者能够克服政府救援技术单一、反应迟缓等局限性，满足受助人员的多样性需求，从而在提高自身参与水平，实现社会价值的同时，增强了救助的针对性和治理效果。

2.基于独立性的组织参与网络促成治理活动的有序进行

组织不仅是社会活动的基本单元，也是彼此协作交流的重要平台，更是发展社会资本的有效载体。与政府组织不同，民间组织的内部活力和发展后劲很大程度上得益于独立性特征。一方面，民间组织能够将拥有共同目标和愿望的志愿者组织起来，实现个人和组织信息、技术等资源的交换和互补，从而将分散的社会资源最大限度的汇聚起来投入到公共危机治理中；另一方面，民间组织通过组织活动引导、人员培训等途径，不仅可以增强社会力量，而且能够降低个体行为的不稳定性和盲目性，提升危机治理成员行动的一致性，从而提升公共危机治理绩效。

(二)社会资本推动民间组织建立社会信任

伯纳德·巴伯认为，“信任是一种社会关系或一种社会体制中为所有成员增进利益的创造者。”[4]作为社会资本的基本要素，社会信任不仅是民间组织开展活动的前提条件，同时构成民间组织参与公共危机治理合法性的重要来源，因而公共危机治理成效同社会信任的取得息息相关。
一方面，民间组织区别于其他组织的最根本属性在于非营利性，这就决定了组织活动不以利润最大化为目的。在组织内部，成员之间良好的沟通交流有利于情感信任的培育，从而能够促成相互协作，共同怎么写作于组织目标和宗旨。另一方面，志愿精神是民间组织活动和价值维护的情感动力，基于志愿精神的平等性参与可以激发较强的责任感和使命感，有利于合作行为的产生。在非利润驱动的工作氛围中，民间组织能够通过组织成员的频繁互动维系信任和合作，在降低管理成本的同时，促成更多的集体行动，从而提升公共危机治理的效率。

(三)社会资本促进资源整合，规范多元主体参与

1.在资源动员方面，民间组织贴近基层，能够深入公共危机现场，相对于政府和企业，人们更倾向给予这些非利润驱动型民间组织在资金、人力、物力、信息和技术等方面支持。这些支持有助于缓解民间组织参与公共危机治理过程中出现的资源匮乏问题，减轻政府面临的投入不足压力。当然，这种支持能否成为现实取决于人们对民间组织的信任程度，而这恰恰是民间组织面临的现实困境。
2.不受约束的个体行为不仅无益于公共危机治理，相反可能会给治理工作制造更大的麻烦。因此，要提高公共危机治理水平，通过一定的社会规范约束人们的行为是十分必要的。在行为规范方面，民间组织具有的社会网络有利于社会规范的建立。一方面，志愿者参与不仅彰显平等、博爱志愿精神，更寄托着互帮互助的情感，“帮助别人是希望自己困难时能够同样得到别人的帮助”，这种朴素情感能够起到融合个体利益和社会利益的作用，从而约束和调节社会成员行为，克服“搭便车”现象，凝聚社会力量，推动公共危机治理；另一方面，民间组织是连接公众和政府的桥梁和纽带，在满足普通民众多样性需求表达的同时，也对政府行为形成外在的监督和约束，从而促使政府履责，减少寻租行为的产生，确保公共危机治理目标的实现。

二、民间组织参与公共危机治理存在问题分析

近年来，重大地震灾害、H7N9禽流感等突发公共危机事件的频繁发生，对政府治理能力提出巨大挑战，也促使更多的民间组织参与到公共危机治理中。民间组织的志愿性、非营利性、独立性等特点，在公共危机治理中具有贴近基层、回应性强，成本低、效率高等优势，发挥着越来越重要的作用。然而，随着时间推移和实践深化，这一治理模式暴露出愈来愈多的问题。以社会资本理论为工具加以分析探讨，发现民间组织参与公共危机治理的主要问题有：参与机制不足、公信力危机、制度认同障碍等。

(一)参与机制不足

公共危机治理离不开公众参与，缺乏公众参与的公共危机治理必定是散漫、无效的。参与机制不足表现在两个方面。第一，参与渠道不顺畅。虽然我国民间组织在上世纪80年代后获得了长足的发展和进步，但较之于西方发达国家，在相关法律和制度建设方面还存有一定差距，导致公共危机治理中公众参与的民间组织基础十分薄弱，参与渠道不通畅，使得在信息传递、技术支持、救助实施等方面民间组织的作用大打折扣。第二，参与能力和水平有待提高。在公共危机治理中，个体普遍的“有限理性”难免会造成“搭便车”现象，个体理性导致的最终结果可能是集体的不理性，从而造成“公地悲剧”。公共危机治理本身就是系统性很强的社会体系，其中必然强调公众的参与。“搭便车”现象折射出的正是低水平的公众参与问题。民间组织参与机制不足，不仅无法满足普通民众参与治理的愿望，有碍参与意识和责任意识的激发和培育，而且不利于社会力量的凝聚，无法发挥民间组织应有的作用，降低公共危机治理的效率。

(二)公信力危机

公信力是民间组织生存和发展的生命线，反映了公众对民间组织的信任程度。缺乏公信力极易导致秩序失范甚至引发对立，组织发展也将寸步难行。首先，近来郭美美事件等的持续酝酿和发酵引发公众对民间组织的重新审视和思考，最终导致民间组织信任危机的连锁反应，民间组织被推到公众和舆论的风口浪尖。民间组织的公益性受到质疑，不信任的氛围不断蔓延，势必对已建立起来的组织形象造成极其不利的影响，从而影响公众的参与和支持。这对我国本身发育不健全、能力不足的民间组织而言无疑是巨大的考验。其次，民间组织自身管理体制存在缺陷。长期以来，人们依旧存有“民间组织是政府下属单位”等的认识误区，对民间组织的独立性等特征尚缺乏了解。在日常工作中，民间组织如果在信息公开，财务往来、使用和去向披露，接受公众监督等内容上

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不能够深入展开，最终会导致自身处于普遍的低信任水平。此外，民间组织缺乏监督极易异化为个别人贪腐的工具，诱发信任危机，从而造成公信力资本贬值。低水平的信任感进一步强化公众对民间组织的排斥，降低民间组织的整体信任度，从而增加促成集体行动的阻力和公共危机治理难度。因此，民间组织参与公共危机治理的关键在于取得社会信任，否则只能功败垂成。

(三)制度认同障碍

制度不仅可以提升民间组织的合法性认同，同时能够起到行为规范的作用。民间组织由于缺乏良好的制度认同，在工作开展时往往力不从心。首先，从民间组织成立和运作方面，政府主导是我国民间组织的显著特点，集中体现在“双重管理”的现行民间组织管理制度。“双重管理”，是指政府出于对社会稳定和资源控制的考量，民间组织要先获得业务主管部门的同意，然后再到民政部门去登记。前者注重日常监督管理，后者负责审批登记。这种制度体现了管理风险分散的理念，本意是好的。然而，一方面，由于业务主管部门作为“理性人”，往往规避管理责任，不愿承担风险，加之管理条例对主管单位如何履职，缺乏明确规定和可操作的明文细则，导致民间组织在寻找业务主管单位时遭遇“闭门羹”，造成“找婆婆”困难，从而无法到民政部门登记成立。另一方面，政府控制民间组织成立，致使政府资源特别是行政资源同民间组织结合，民间组织的“行政化”或“准行政化”色彩浓厚，丧失独立性和自主性。俞可平教授指出，民间组织的发展既需要一定的经济基础，同时也需要一定的政治环境，没有一个相对宽松的政治环境，很难想象民间组织的存在与发展。[5]其次，制度的不完善直接造成社会规范作用的弱化。一方面，相关法律和制度对民间组织参与公共危机治理的规定不够细化，对参与的范围、程序、方式、内容都缺乏明确的说明，可操作性差，因而在实践中很难实施；另一方面，少数缺乏社会责任感的个人利用公共危机特殊时期，囤积居奇，哄抬物价，乱发“灾难财”，造成群众抱怨不断，给公共危机治理工作带来困难。

三、优化社会资本，完善民间组织参与公共危机治理机制

民间组织参与公共危机治理的实践证明，社会资本作为一种为促进共同利益而采取的集体行动的正式和非正式的规范和网络[6]，在提升公共危机治理绩效的同时，能够规范各参与主体的行为，实现社会动员和资源整合。然而，社会资本如果缺乏合理引导和有效利用，同样会造成和加剧目前民间组织参与公共危机治理面临的问题，影响治理绩效。因此，优化社会资本成为推动民间组织参与公共危机治理机制良好运行的必然选择。

(一)促进公民参与，引导社会网络良好发展

社会网络不仅是维系和稳定个体成员间互动关系的桥梁和纽带，更是民间组织实现良好公共危机治理效果的社会基础。密集的社会网络不仅有利于限制、减少“搭便车”现象，而且能够产生公共舆论，从而奠定建立社会普遍信任的必要基础。公众参与和互动是社会网络得以形成的必要条件，因此，社会网络的良好发展必须从促进和引导公众参与着手。
1.拓宽公民参与渠道，吸引更多的公民参与到公共危机治理中。政府要树立“公共危机，共同治理”理念，摒弃“政府全能”的错误思想，通过培育民间组织的发展，提高社会的自主性和自我组织能力。民间组织要做好公众参与工作，可以利用网页宣传、相关新闻报道等途径，让公众对危机情状有必要的了解和认识，减少参与的盲目性；规范志愿者招募程序，严格区分参与热情和工作能力，做好人员筛选工作，切实保证志愿活动的完成；对志愿者做好必要的保障工作，最大限度降低意外性损伤，同时有必要建立奖励机制，从而号召更多的公民能够积极投入到公共危机治理中。2.增强公众参与治理的能力，提升公共危机治理水平。民间组织要做好志愿群体的培训工作，对参与公共危机治理时可能遇到的情况尽可能详细的讲解，提高公众的知识和技能，同时明确工作任务，增强责任意识，加强对公众志愿工作的引导，确保公共危机治理工作的有序进行。

(二)增加民间组织活动透明度，重拾社会信任

社会信任关乎民间组织的生死存亡，直接影响到其活动能否正常的开展。国际著名咨询机构麦肯锡公司对中国公益事业评价说，“中国社会并不缺少善

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心，缺少的是对公益组织的信心。”因此，必须加强民间组织的社会信任建设，树立组织良好形象。
1.完善民间组织信息公开制度。可以通过板报、宣传手册等形式，做好日常工作的信息公开，自觉接受公众的质询，保证公众的知情权。尤其在不良事件出现时，要做好同公众和媒体的沟通工作，第一时间展开调查并及时通报结果，减少公众的猜忌和疑虑，避免工作的被动以及谣言的滋生和蔓延。
2.加强民间组织外部监督。外部监督是对内部自律的必要补充，同时也是民间组织不断改进工作，提升工作能力的动力。民间组织在加强自律的同时，要自觉接受媒体、公众等社会力量的监督，及时发现组织工作存在的问题，杜绝贪腐现象的发生；舆论、公众等则要保持清醒头脑，正确行使监督权，不能凭空捏造，更不能轻易相信谣言，以免陷入误区。

(三)加强相关立法和制度建设，规范社会资本

民间组织参与公共危机治理存在的诸多问题，与社会资本作用机制不健全是紧密相关的。因此，必须从加强相关立法和制度建设入手，规范社会资本运行，促进公共危机治理绩效的提高。
1.完善相关法律，为民间组织创造生存与发展空间。一方面，民间组织是公民社会的基础，为适应社会发展的不断需要，应逐渐放宽对民间组织成立的条件限制，积极培育公民社会，满足人们的多样性需求，从而协调各方利益，共同致力于社会治理；另一方面，要加强民间组织参与公共危机治理方面的法律建设，明确参与治理的形式、范围、程序等内容，将参与治理行为纳入法治轨道，规范民间组织的活动。
2.加强制度建设，注重引导培育。由于政府与民间组织二者处于明显的权力不对等地位，民间组织的活动空间很大程度上来自政府权力的让渡，政府对民间组织的信任程度决定了民间组织在公共危机治理中发挥作用的大小。[7]一方面，政府要重视民间组织在公共危机治理中的作用，实现从规制到指导的转变，给予民间组织必要的技术支持，增强信任程度；另一方面，要通过财税优惠或政府补贴等方式，加大对民间组织的扶持力度，帮助和促进民间组织更好地参与公共危机治理。
公共危机治理是社会治理的的重要内容，需要政府、民间组织和公众等多方力量的参与。民间组织作为公共危机治理中的重要一极，同时也是社会网络、信任、规范等社会资本要素的重要载体，肩负着重大的社会责任。目前我国正处于社会转型的重要时期，社会急剧变迁，公共危机等事件不断涌现，社会资本理论为推动民间组织参与公共危机治理，克服目前面临困境提供了新的思路。
参考文献：
夏书章，王乐夫，陈瑞莲.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，2008：387.
[美]罗伯特·D·帕特南.使运转起来[M].王列，赖海榕译.南昌：江西人民出版社，2001：195.
[3]李惠斌，杨雪冬.社会资本与社会发展[M].北京：社会科学文献出版社，2000：380.
[4][美]伯纳德·巴伯.信任：信任的逻辑与局限[M].福州：福建人民出版社，1989：224.
[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：336.
[6]施雪华，林畅.社会资本视角下的中国乡村治理研究[J].北京行政学院学报，2008，（2）.
[7]董晓倩，钟时.论我国公共危机治理中的信任[J].行政与法，2009，（10）.
责任编辑 侯 琦