简论法治生态文明建设需要法治推进期刊

摘 要：党的十八大报告提出全面推进依法治国，并把生态文明建设纳入社会主义现代化事业的总体布局，要求加强生态文明制度建设。法治是成熟定型的制度形式，法治的规范性、性、稳定性和权威性，使其在推进生态文明建设中具有突出地位和作用。我国生态文明的法治建设已经取得很大成绩，但仍然存在不少问题。运用法治的力量大力推进生态文明建设，必须进一步提高法治意识，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，加强科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。
关键词：十八大报告；法治；生态文明建设
作者简介：孙佑海，男，博士，最高人民法院中国应用法学研究所所长，教授，博士生导师（北京 100745）
1671-0169（2013）01-0011-04 收稿日期：2012-12-03
党的十八大报告通篇蕴含了法治精神，将“依法治国基本方略全面落实”作为全面建成小康社会的重要目标，强调“法治是治国理政的基本方式”，要“全面推进依法治国”，“实现国家各项工作法治化”。在党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的形势下，研究如何运用法治的力量推进生态文明建设，具有十分重要的意义。

一、大力加强生态文明建设迫切需要

法治力量的推进 继十七大之后，十八大报告再次论述“生态文明”，并将其提升到更高的战略层面。由此，中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设在内的“五位一体”。将生态文明建设纳入总体布局，必将推动解决我国经济社会发展中出现的一些突出问题，为全面推进现代化建设创造更为有利的条件。十八大报告同时指出，保护生态环境必须依靠制度，必须加强生态文明制度建设。法治是最成熟最定型的制度形式，在大力加强生态文明建设的进程中，必须重视法治，要善于运用法治的力量推进生态文明建设。
法律是文明的产物，同时又是维系文明和促进文明的一种手段（P4）。法治即法律之治，是指依据法律管理国家和社会事务的一种政治结构，强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，并且关切、人权、自由等价值目标。法治包括法的制定、法的实施、法的遵守等环节。现代法治具有规范性、性、长期稳定性和权威性等特征。法治的上述特点，决定了它在生态文明建设中的地位和作用。
（一）法治具有规范性的特征，有助于解决推进生态文明建设进程中对文件精神“理解不一致”的问题
长期以来，我们推进工作主要依靠领导的讲话、文件、会议纪要、批示等，这种工作方式存在很大的弊端。在坊间广泛流传着“黑头（报上刊登的法律）不如红头（正式文件）、红头不如白头（非正式文件）、白头不如笔头（领导批示）、笔头不如口头（领导的口头指示）”的说法。多年来，推进环境与资源保护的文件层出不穷，查找起来十分吃力，即使找到也理解不一。至于领导的讲话、文件、会议纪要、批示等，更是汗牛充栋，不知效力如何，给工作带来极大的麻烦。法治具有规范性的特征。重视法治的规范性作用，就会善于将实践证明的成功经验上升为规则和制度，直至成为具有普遍效力的规范性法律，产生一体遵行的效力，从而事半功倍，从根本上解决问题。

(二)法治具有性的特征，有助于调动广大人民投身生态文明建设的积极性

在工作实践中，有的领导同志希望早出政绩，希望早一些把文件发下去，片面求快，忽略了征求人民的意见，忽略了协商。实践中常常发生这样的情景，有的文件发出了很长时间，广大人民群众却不知道。即使知道了，人民群众也不感兴趣，认为与己无关。还有，遇到专业问题不重视专家的意见，“拍脑袋决策”。这些不的做法，必然影响立法的科学性，这是立法质量不高的一个重要原因。法治具有性的特征，有助于集思广益，有助于促进立法的公平正义，实现机会平等、规则平等和权利平等。只有在立法中广开言路，真心听取各方面的意见和建议，才能保证立法质量。生态文明立法与人民群众利益息息相关，更应当广泛征求社会各方面的意见，广纳群言，广集民智，充分发扬

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立法。

(三)法治具有长期稳定性的特征，有助于解决生态文明建设中政策易变的问题

在生态文明建设中，政策是否稳定是人民群众十分关注的一个重要问题。有人形容政府的“政策像月亮，初一十五不一样”。在一些地方，政府公布了招商优惠政策，公众还没有熟悉，还没有受到政策的恩泽，却悄悄地变了。有些招商的优惠政策，外商因为它的吸引而来，但项目一落地，政府便矢口否认，使其信誉受到极大的损害。法律具有长期稳定性的特点。一个完全不具稳定性的法律制度，只能是一系列仅为了对付一时变故而制定的特定措施（P326），而不是法律。制定法律要经过严格的程序，修改法律也要经过严格的程序。坚持法治，使政策法律化制度化，保障各方面政策更加成熟更加定型，才能使政策不因领导人的改变而改变，不因领导人的意志和注意力的改变而改变，从而使政策长期稳定地发挥作用。
（四）法治具有权威性的特征，有助于克服有令不行、有禁不止的问题，实现生态文明建设的持续推进
我们要清醒地认识到，越是从发展的早期进入到发展的中期和后期，越是从粗放发展阶段转向科学发展阶段，制约科学发展的阻力可能会更大。因为转变原有的发展方式，可能会极大触动原有的利益格局，会触动一些人的“奶酪”，会引发一些利益集团的不满，从而千方百计抵制科学发展的方针政策。法治具有权威性，以国家强制力作为后盾保障，而这种强制力是法律作为社会正义捍卫者的实质之所在（P332）。法治的权威和强制以严格执法和公正司法作为有力手段，以责任追究作为实现形式。在法治之下，一旦有破坏生态文明的违法行为发生，必将受到法律的严厉制裁，必将依法承担相应的法律责任。
由于法治的上述特征，在生态文明建设的过程中，我们必须始终坚持法治原则，大力推进生态文明法治和制度建设。

二、我国生态文明法治建设的

回顾与反思

(一)取得的成绩

经过长期努力，我国生态文明法治建设取得了很大成绩。在立法方面，从1979年公布《环境保护法（试行）》起至今三十多年的时间里，先后制定和修订了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等28部环境资源类法律，国务院、地方人大和国务院有关部门也制定了大量的环境与资源保护方面的行政法规、地方性法规和部门规章。到目前为止，具有中国特色的生态文明法律体系已经基本形成。在执法方面，政府主导、各部门协调配合的生态文明执法体系已基本形成，环保大部制改革取得成效，执法部门的执法能力显著增强，执法效果不断提高，执法工作对遏制严峻的生态环境形势发挥了重要作用。在司法方面，生态环境司法逐渐得到重视，司法在保护生态环境、维护人民群众的生态环境权益方面发挥了越来越大的作用。一些地方的环境法庭、审判庭纷纷建立，一批具有重大影响的环境公益诉讼案件得以审理，推动了我国的环境司法实践。在守法方面，全社会守法意识增强，公众参与生态环境保护守法得以全面铺开。

(二)存在的不足

在肯定成绩的同时，不能忽视我国生态环境法治还存在很多问题。主要表现为：在立法上，一些立法的科学性比较差，一些已经制定出来的法律和法规不能适应社会发展和人民群众对生态文明建设的要求。一是有的立法过于“空洞”，被人戏称为“豆腐法”。二是存在立法空白，有的重要领域无法可依。三是法律的修改工作较为迟缓。四是配套法规的制定跟不上法律实施的需要，有相当一部分需要制定配套法规的领域，实际上处于无规则调整的状态。
在执法上，执法不严的问题更为突出，表现在：一是执法的地方保护主义盛行。生态环境行政执法受到地方党委、政府的随意干涉，一些重大的污染环境和破坏生态的行为得不到追究。二是执法能力不足，执法权限有限。一些地方执法能力不足，设备、人员和办公场所不能适应需要。三是权力寻租严重，执法效果不佳。人们常说，环境执法就是收费。一些地方的环保部门为了解决经费问题，以收费和罚款作为主要执法手段，而不以减少和消除污染为目的，一些地方甚至出现污染越治理越严重的现象。
在司法上，司法在解决生态环境纠纷方面的作用没有得到充分发挥，生态环境司法的公信力不足。生态环境案件立案难、取证难、胜诉难、执行难的问题较一般民事诉讼更为突出。
在守法上，社会尚未形成自觉遵守生态环境法律的氛围。一些排污单位以消极的态度对待环境保护，环保部门来检查就开启污染处理设备，环保部门一走就关闭污染处理设备，超标排污甚至偷排的问题突出。更有甚者，一些领导干部片面追求GDP增长，不惜牺牲环境资源，激化了党和人民群众之间的矛盾，甚至引发严重的环境污染件，影响社会稳定。

三、如何进一步运用法治的力量

推进生态文明建设

(一)进一步科学立法

亚里士多德曾说，法治应包含两重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制订得良好的法律[3]（P199）

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。为了进一步提高生态文明建设立法的科学性，确保良法之治，应当努力实现几个转变。一要努力推动生态文明建设立法从“生态环境保护要与经济发展相协调”原则，向“生态环境保护优先”原则转变，切实改变生态保护从属于经济发展的被动地位。二要从主要运用“行政强制手段”搞生态文明建设，向更加关注人、关心人，致力于推动建立企业与周边居民和睦相处、自然保护区与原住民形成“伙伴关系”的方向转变，实现人与自然的和谐相处。三要从主要强调立法的数量和速度，向更加注重生态文明建设立法的质量和效果的转变。为了提高立法的科学性，应当完善立法机制，创新公众参与立法的方式，扩大立法透明度和公众参与度，以集中人民智慧，体现人民利益，切实增强法律的科学性、针对性和有效性。
在上述原则下，生态文明建设立法应当重点关注以下领域：一是加强生态文明考核评价制度建设。必须改变唯GDP的观念，淡化GDP考核，增加生态文明在考核评价中的权重，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。二是健全基本的管理制度。根据我国国土空间开发管理制度缺失的问题，亟需强化国土空间开发保护制度。如，对国家重点生态功能区和农产品主要功能区要建立限制开发的制度，对依法设立的各级自然保护区、世界自然文化遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等要建立禁止开发制度。我国耕地、水资源、环境等管理制度已经建立，但不完善，要完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。三是建立资源有偿使用制度和生态补偿制度。能源、水资源、土地资源、矿产资源等资源性产品的改革和税费改革还不到位，资源有偿使用制度虽已确立，但没有体现生态价值，生态补偿制度正在探索中。要深化资源性产品和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿性使用制度和生态补偿制度。四是建立运用市场规律推进生态文明建设的机制。建设生态文明同样需要依靠市场机制，要用市场机制促进资源节约和生态环境保护，积极开展碳排放、排污权、水权交易试点。五是健全法律责任追究和赔偿制度。资源环境是重要的公共产品，对其的破坏和损害要追究法律责任，进行经济赔偿。要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。

(二)进一步严格执法

党的十八大郑重提出“严格执法”的要求，针对性很强。我们要在行政决策、行政执法、行政公开、行政权力监督、行政化解矛盾纠纷等主要环节，深入推进依法行政，着力规范政府行为，特别是要紧紧抓住行政机关严格、规范、公正、文明执法的重点和难点，完善执法体制，创新执法方式，加大执法力度，规范执法行为，全面落实行政执法责任制，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，切实维护公共利益、人民权益和生态环境保护管理秩序。

(三)进一步强化公正司法

十八大报告指出，要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权” 。深化司法体制改革，保证司法公正，提高司法公信，维护司法权威，是全面推进依法治国的重要保障，也是切实加强生态文明建设的坚强后盾。当前，我们要切实按照党的十八大确立的“司法公信力不断提高”的目标，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次矛盾和问题，加快建设公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度。针对污染环境和破坏生态的行为，要切实解决立案难的问题，真正让污染受害者、生态受损人到法院打官司的诉权得到保障；要切实解决司法公信问题，通过严格规范司法行为，大力推进公正司法和司法公开，积极回应广大人民群众对司法公开、司法公正日益高涨的关注，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。要加大改革力度，切实为解决“执行难”创造有利的制度条件。及时兑现“胜诉者”的权利，使胜诉者不再看到“法律白条”的出现。

(四)进一步促进全民守法

十八大报告指出，要“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治观念，增强全社会学法、尊法、守法、用法意识”。有位法哲学家曾说，法律必须被信仰，否则它形同虚设[4]（P22）。要通过在全社会深入开展法治宣传教育，使社会主义法治精神和生态文明理念真正进社区、进农村、进机关、进企业、进学校，并逐步深入人心。要坚持依法治国和以德治国相结合，高度重视生态文明道德对社会公众的规范和约束作用，精心培育尊重生态文明光荣、破坏生态文明可耻的道德风尚，在全社会尽快形成依法维护环境权利，自觉履行环境保护义务的现代公民意识。

(五)提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力

依法保护环境、建设生态文明，关键在于各级领导干部。十八大报告指出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式、深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。这是党的十八大根据全面推进依法治国的新形势对各级领导干部提出的新要求，对于新时期

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大力加强生态文明建设具有很强的针对性和指导性。所谓法治思维，在本质上区别于人治思维和权力思维，其实质就是要求各级领导干部想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记职权法定，必须严格遵循法律规则和法定程序，必须切实保护人民权利和尊重保障人权，必须始终坚持法律面前人人平等，必须自觉接受监督和承担法律责任[5]（P221）。
努力做到越是经济建设项目重要，越是项目审批事情紧急，越是经济发展与环境保护矛盾突出，越要自觉坚持依法执政和依法行政，越要严格执行生态文明等相关领域的法律法规。所谓注重运用“法治方式”，其实质就是要求各级领导干部一定要深刻认识法治是生态文明建设的强大推动力，是一个地方的重要软实力和核心竞争力，要善于运用立法、行政执法和司法的方式，实现对国家和社会事务的管理，要坚决纠正法治与经济建设对立，认为依法办事会束手束脚，阻碍发展的不正确观念和做法，真正做到以法治凝聚改革共识，规范发展行为，保障人与自然和谐，努力使生态文明建设、经济发展与法治建设的进程相协调、相统一。
总之，只要我们坚持法治规律与中国国情的创造性相结合，坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，合力推进，就一定能开创全面推进依法治国的新局面，就一定能建成美丽中国，实现中华民族的永续发展！
参考文献：
[美]罗斯科·庞德.法理学（第三卷）[M].廖德宇，译.北京：法律出版社，2007.
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[4] [美]伯尔曼.法律与宗教[M].梁治平，译.中国政法大学出版社，2003.
[5] 袁曙宏.全面推进依法治国[A].编写组.十八大报告辅导读本[C].北京：人民出版社，2012.
（责任编辑 周振新）