农村义务教育学生营养改善计划实施问题分析设计

【摘 要】当前农村地区特别是中西部贫困地区义务教育学生的营养不良问题非常突出，政府根据国情制定了营养改善计划，该计划对于改善贫困家庭学生的营养状况、减轻家庭压力起了很大的作用，但是计划在施行中也暴露了一些问题。
【关键词】义务教育 营养改善 改进建议

一、国家“免费午餐”计划实施的相关背景

1．两免一补政策的实施
2001年国家开始实施“两免一补”政策，主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费。但是现行的“一补”政策覆盖面偏小、标准偏低，2010年，中西部有1228万农村家庭经济困难寄宿生享受“一补”，只占中西部农村义务教育在校生的13%。有的地方家庭经济困难学生的生活补助没有完全落实，吃饭费用没有解决。
2．撤点并校政策的后续影响
随着2001年起的全国范围的撤点并校的推进，很多义务教育阶段的学生必须到离家很远的地方上学，只能在学校吃午饭，由于家庭经济困难和学校相关设施的落后，学生的午餐没有得到足够的重视，甚至出现了学生不吃午餐的现象。还有的学生在学校寄宿，他们一次要准备一个星期的干粮，由于家庭困难，营养得不到保障。
3．地方政府的类似探索
面对当地学生的营养状况，有些地方政府实施了一些类似的工程，积累了一些经验，受到群众的热烈欢迎。例如陕西的“蛋奶工程”、广西南宁市的“希望工程农村青少年营养健康计划”。
4．民间组织和企业实行的免费午餐工程
国家出台营养改善计划半年前，邓飞等500多名记者联合中国社会福利教育基金会共同发起“免费午餐”公益行动，倡议按照3元一餐的标准为贫困学生提供免费午餐，掀起一股民间公益热潮。
5．国家教育改革政策的要求
《 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中指出，提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准，改善中小学生营养状况。
6．农村贫困地区学生营养问题突出
据中国发展研究基金会对青海、云南、广西、宁夏等西部4省（区）的一项抽样调查显示，农村学生生长迟缓率近12%，低体重率达9%，身高和体重均明显低于同年龄段儿童正常值。

二、营养改善计划的基本要求与内容

2011年10月26日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定启动农村义务教育学生营养改善计划。基本要求是：① 在集中连片特殊困难地区开展试点，财政按照每生每天3元的标准为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。试点范围包括680个县（市）、约2600万在校生。据初步测算，试点每年需资金160多亿元，由财政负担。② 鼓励各地以贫困地区、民族和边疆地区、革命老区等为重点，因地制宜开展营养改善试点。财政给予奖补。③ 统筹农村中小学校舍改造，将学生食堂列为重点建设内容，切实改善学生就餐条件。④ 将家庭经济困难的寄宿学生生活费补助标准每生每天提高1元，达到小学生每天4元、初中生每天5元，财政按一定比例奖补。

三、实施营养改善计划的成效与问题

计划的实施，对于提高和改善农村义务教育学生特别是贫困山区学生的营养水平和健康状况起到了积极的作用。很多学生不再一天只吃两顿饭，可以不用饿着肚子听课了，在一定程度上改善了农村贫穷地区学生家庭的经济压力，有利于《 中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》的贯彻执行。但是，在实施营养改善计划中也出现了一些问题。
1．物价水平持续上涨，营养餐补助金缩水严重
众所周知，我国的居民消费指数持续上涨，仅2011年就比上年上涨了5.4%。义务教育阶段学校由于经费来源单一，除财政拨款之外基本上没有其他收入，下拨的每天3元的营养补助随着物价的持续上涨，其购写力将持续下降，不能保证学生营养供应的稳定性。
2．学校缺少专业的厨房和专业的厨师
由于贫困地区教育经费短缺，没有足够的资金来修建专业的厨房，只能用其他公房或教室来充当临时厨房，厨房设备简陋，卫生条件差。同时，厨房工作人员往往是附近的农民，缺乏营养搭配知识，做出的饭菜口味单

一、营养价值不高，使营养改善计划大打折扣。

3．营养餐运输物流成本高
由于很多学校地处贫困山区，交通不便，物流成本较高，食品运到这些地区的要比其他地区高很多，相应的吃到学生嘴里的食品也要比其他地区少很多。
4．补助款发放和使用不规范
现在很多县财政局在接到省财政厅的营养补助金两三个月后，才拨款给教育局。这种情况的发生不管是何种原因，最终会导致学校因为资金不到位，学生的营养改善计划面临“无米下锅”的困难局面。
5．学校食品采购中出现吃回扣现象
一些学校以学校厨房条件差，厨房工作人员不足为借口，不提供正餐，只提供牛奶和面包。一些食品生产商或者写作技巧商为了获得学校的牛奶和面包供应权，给学校负责采购的人员回扣的现象在一些地区普遍存在，导致学校采购的食品过高。
6．学校食品安全问题频出
最近有关陕西学生营养餐时有过期奶和臭鸡蛋、云南两个月中连续出现3起学生集体食物中毒等学校食品安全问题频频出现在公众面前。食品安全事件给学生的生命带来了很大的安全隐患，影响正常的教育秩序，损害政府和教育部门在群众中的形象。
7．补助款发放范围划分不合理
国家规定在集中连片特殊困难地区（不含县城）开展试点，由于国家实施的撤点并校政策，很多农村地区的义务教育学校被取消，原本在这些学校上学的农村孩子有的被划归到县城学校上学，很多特别贫困的农村学生因此失去了享受资格。

四、实施营养改善计划的改进建议

1．地方政府加大投入
地方政府要拿出一部分经费配合国家营养改善计划的实施。面对物价上涨、物流成本高、学校厨房短缺等问题，地方政府必须加大相关的投入，补贴这部分的费用，保证吃到学生嘴里的确确实实是3元钱的足量食品。鼓励地方政府在国家3元钱补助的基础上，根据本地的经济实际，适当提高补助标准。地方政府应抓好学校厨房的建设，增加现代化的厨具设备，让“露天厨房”远离我们的视野。
2．规范财政拨款流程

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针对营养改善计划拨款延迟的时间长、资金被挪作他用的情况，积极探寻解决办法。县财政要高度重视国家对教育部门的财政拨款，及时把资金拨付到教育部门。为了减少财政下拨过程中的扯皮现象，县财政和教育部门要各自安排专人负责，以资金的发放速度作为年终考核的依据，不达要求者，不得评优、晋升。
3．成立监督评估委员会
各学校要组成一个由教师、家长、学生、社会人士组成的监督评估委员会，监督学校日常营养经费的开支，坚决遏制不正常的高价采购。
4．提高工作人员素质
各省市县要开展厨房工作人员的培训，让他们懂得一些营养搭配方面的知识，针对频发的食品安全问题，请有关专家传授一些食品采购、加工、保存方面的相关知识，消除安全隐患。
5．政府要及时修改完善相关的政策内容
针对暴露出的相关政策部分内容不合理的问题，政府要及时修改完善相关内容，不要让贫困学生因为政策的不合理规定，享受不到国家的惠民政策。
6．继续探索政府与公益组织的合作机制
民间公益组织在促进国家营养改善计划实施方面发挥了重大的作用，各地要积极探索与民间基金组织的合作方式，让贫困学生获得更多的实惠。例如广西马山县的“多方合力，共同改善学生营养”之路就颇受赞扬，他们的做法是：地方政府负责修建厨房、配套水电等基础怎么写作，“九阳希望厨房”负责提供厨房的相关厨具设备，政府为每一个孩子提供每天3元钱的营养餐补助款，“免费午餐”公益基金再补助每生每天1元，学生家长轮流担任厨房工作人员。这一“政府主导，公益跟进，企业参与，多方合力”改善农村学生营养均衡问题的探索，被称为“马山模式”。
（作者单位：广西师范大学教育科学学院，广西 桂林，541006）