中美中美公共部门绩效评估中公众参和比较书写

摘要：随着政府改革工具——绩效评估在公共部门的兴起，中美两国政府推崇公众参与绩效评估的方式也在不断变化和发展。中美两国公民在政府绩效评估实践的参与中存在较大的差异，美国政府20世纪早期至今的公众参与绩效评估的丰厚的实践经验，对我国尚未完善的公共部门的绩效评估有一定的借鉴作用。通过对中美公共部门绩效评估中的公众参与的情况进行比较分析，可以有效地借鉴美国在公众参与方面的先进经验，从而提高我国公共部门绩效评估的水平。
关键词：公共部门；绩效评估；公众参与；比较研究
1000-8772（2013）03-0272-02

1 公共部门绩效评估中公众参与的概念

公共部门绩效评估中公众参与指的是公众作为政府绩效评估中最重要的主体有效的进行监督政府，促进政府改善管理怎么写作工作，行使公民参政议政权利，维护自身合法权益的行为和活动。
俞可平教授是比较早就涉足公众参与研究的学者，他认为，公民参与又称公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。另一研究公众参与的学者贾西津副教授引用美国学者和《布莱克维尔政治学百科全书》中的观点，说经典意义上的公民参与是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与相关的一系列行为。另外，绩效评估则是作为一种评估和改进政府绩效的管理措施。通过公共部门的绩效评估，可以了解各个公共部门的运行现状并用反馈来改进政府的管理行为和活动。政府绩效评估的过程是一个信息的收集、筛选、处理、输出、反馈的过程。比较权威的定义认为，“所谓政府绩效评估，就是根据管理的效率、能力、怎么写作质量、公共责任和公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、成果所反映的效果进行评定和划分等级。”

2 中美公共部门绩效评估中公众参与的差异

2.1 发展历程的差异

美国作为最早开展公众政府绩效评估的国家，公众参与公共部门绩效评估的发展历程大致可以分为两个阶段，即以产出为评估焦点的效率评估阶段和以结果为评估焦点的结果评估阶段。这与我国不同，我国公众参与绩效评估的两个阶段是政府主导的评估阶段和政府主导与公众参与结合的评估阶段。美国公众参与效率评估阶段中政府绩效评估以效率为中心，重点是以实施成本控制达到提高政府效率的目的。美国公众参与的结果评估阶段，这一时期的评估重点转变为公共怎么写作的质量和效益，重视政府绩效评估中公众参与的法制化和制度化，还注重公众在政府绩效评估中各个环节的参与，使公众能够全过程的参与到政府绩效评估的所有环节中，以更好的发挥公众的主体地位。相对而言中国首先进行的公众参与政府主导的评估阶段，公众没有机会参与到其中，我国开展的政府绩效评估活动大都是以提高政府效率为中心的，是政府的自我评估，评估结果也仅限于政府内部。

2.2 参与方式的差异

美国公众参与绩效评估的方式主要是直接参与为主，间接参与为辅的这样一种方式。20世纪90年代以来，随着顾客导向和质量为本的影响日益扩大，美国政府绩效评估也由以政府为中心转变为以怎么写作对象为中心，评估主体也相应的由政府组织扩展到社会公众。但我国公众参与主要是以间接参与为主，直接参与为辅。改革开放以来，随着我国教育文化的不断发展，公众的科学文化素质得到了大幅度的提升，但从总体水平看仍然不高，由于受知识水平、教育程度、社会阅历等方面的限制，以及政府绩效评估内容的专业性和复杂性影响，普通公众在参与政府绩效评估的能力显得仍为不足，难以作出客观科学的评价，这也在一定程度上限制了公众的参与，只能以间接参与的方式参与政府的绩效评估。

3 中美公共部门绩效评估中公众参与差异的原因分析

3.1 行政文化方面

西方政府在绩效评估中倡导顾客导向的理念，美国的行政文化崇尚、平等和自由，受其影响，其行政人员受到来自政治人物、上级、同级、下级以及民众等各方面的监督，因而能积极参与绩效评估活动开展的整个过程。美国追求、自由和平等的行政文化，完全不同于我国传统的以“官本位”观念为主导的行政文化。
我国官僚主义和集权主义的行政文化导致公共支出绩效评估中严重缺乏公众参与，公共绩效评估

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工作缺乏社会成员的广泛参与，成为一种纯粹的“政府主导型”的绩效评估，评估主体单一，评估职能发挥不完全，绩效管理制度基础不健全。行政文化的权威政治和官本位导向主张保护官员特权，对官负责、对上司负责，为官怎么写作。政府在处理与公众的关系上强调的是政府的权威性，奉行的是政府本位的价值观，甚至一些地方政府官员在这种价值观的影响下，唯政府独尊，片面注重对社会的管理，忽视了公众的需求与利益。

3.2 政治制度基础方面

美国的分权化的政治制度是美国公众参与绩效评估的政治制度基础。政治架构中纵向的与州、地方政府的分权，以及横向的三权分立和民众与精英的监督与控制，则为政府绩效评估添加了许多的不确定性。在基础因素的作用下，美国政府绩效评估的发起阶段，方案设计力量的一元化使设计呈现理性化特色；而多元化社会基础又为多支力量发起评估提供了机会，结果又赋予政府绩效评估实践持续性特色。
中国的相对集权的政治构架是中国公众参与绩效评估的政治制度基础。政治权力过度集中在党的地方精英手里，对公民来讲缺乏独立的政治渠道去参与能影响到他们生活的决策，与地方政府的关系调整带有明显的人为色彩，并且单一制的国家结构也要求下级服从上级的存在和公众参与的薄弱。

3.3 绩效评估指标方面

目前美国政府绩效指标体系包括两个层次，一是一级政府的综合评估指标体系；二是政府部门或项目的评估指标体系。从美国绩效指标的设计过程看，一般是先由筹划指导委员会依据政府绩效的理论和参照国外实际经验设计总体框架，再由各工作小组设计开发具体指标，在评估整个过程中，始终注重公众的参与，各政府、政府与专家研究机构、政府与相关实践单位之间的信息交流和沟通。我国公共部门绩效评估公众参与的指标体系主要包括：投资环境评估，生活质量评估政风行风评估和工作任务评估。投资环境评估和生活质量评估适用于评估地方政府的领导班子；政风行风评估适用于对政府各职能部门工作作风的评估，有利于提高工作人员怎么写作水平；工作任务评估很好的体现了政府工作的结果导向，不仅适用于评估具体职能部门，也可以用于评估政府领导班子。

4 完善我国公众参与公共部门绩效评估的建议

4.1 完善绩效立法，加强公众参与的制度化建设

当前，我国公众在政治上的地位决定了公众不仅可以，而且有权利参与政府绩效考核，但我们缺少的是法制保障政府绩效考核中公众参与的制度，使政府绩效考核中的公众参与多以非制度化形式出现。“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”为了使政府绩效考核中的公众参与广泛而深入地开展下去，保障公众参与的主体地位，一方面要从立法上明确政府绩效考核中公众参与的地位，使政府绩效考核中的公众参与不受任何部门或组织的干预，用法律来保护公民的权利得以充分享受。另一方面要对公众参与的范围、形式、内容和方式等诸多问题做出详细规定，使公众参与有科学的法律依据和规章制度可以遵循，依法确定科学的公众参与程序，明确政府绩效考核中公众参与的义务和责任，从而把政府绩效考核中的公众参与纳入法制化的轨道。加强绩效立法，明确公众的参与主体地位，将绩效评估运行机制和技术方法以法律形式固定下来，不仅有利于绩效评估的统一推进，而且有利于绩效评估的规范性和连续性，从而弥补公众在参与政府绩效评估方面的制度性缺失所导致的障碍。

4.2 营造公众参与的行政文化氛围

中国现有的政府的行政文化方式习惯于以“管制”为主，严重缺乏“怎么写作意识”，政府官员“公仆”意识比较薄弱，使得官员和公众产生距离感，导致我国公共部门绩效评估严重缺乏公众参与。纵观美国政府改革的历程，不难发现，美国的政府绩效评估在政府再造理念的行政文化的环境中有效进行，公众参与在推行绩效管理改革方面逐渐改进。
我国行政文化要体现新时代的价值体系与行为方式，体现鲜明的时代特征，营造富有“公民精神”的行政文化。首先，加大对政府绩效评估的宣传力度，对于目前公众对政府绩效评估的认识了解不足情况。其次，要构建怎么写作型政府，构建怎么写作型政府的重要基础就是公民积极、有效的参与。现代行政理念倡导的是公民作为独立的个体，与政府之间是平等的、相互信任的关系。

4.3 拓宽公众参与的渠道

公共部门绩效评估的公众参与渠道的多元化会为公众广泛参与政府绩效评估提供更多的机会与便利条件，而目前在我国公众参与渠道则比较单一，参与渠道的多元化将会大大增加公众参与政府绩效评估的机会，为公众的参与行为提供便利，有关部门应当积极通过一系列切实有效的措施：创设多元

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化的参与途径，将网络评议、电话、问卷调查、短信评议等方式也纳入到公众参与政府绩效评估的渠道中来。将公众个体的零散参与变为一定组织化的参与，以增强参与的影响力和提高参与的力度。通过专家学者和普通市民的共同参与政府绩效评估实践中的合作互动，从而提高公众整体的参与能力和参与力度。同时，应当逐步形成以网络参与为主，兼顾其他参与方式的多元化参与渠道体系，为公众的广泛参与行为尽可能多的提供方便和机会，从而使更多人参与到政府绩效评估中来。
（责任编辑：刘娇娇）