城市规划管理存在问题与对策

摘要：城市规划管理在城市长期战略发展方向中起着指导性作用，本文首先分析城市规划管理的定义，然后分别从管理机构权责不清、规划结构不合理、公众参与度低和文物古迹保护力度不够四方面论述我国城市规划管理存在的问题，最后在此基础上提出相关对策及政策建议，并进行小结，以期望为我国城市规划管理理论和实践提供借鉴和帮助。
关键词：城市规划管理、问题、对策
随着我国经济的发展和技术的进步，社会对城市的需求愈加明显，使得城市的数量越来越多，城市规模也呈现几何数字增长，城市居民的居住环境也更加复杂化。这一切对于城市规划管理部门及工作者来说既是机遇也是一项极大的挑战。由于城市规划管理在城市长期战略发展方向中起着指导性作用，因此，城市规划行政管理部门如何在市场经济的大环境中，把握好城市规划原则，适应政府职能的转变，值得进一步探讨和研究。

一、城市规划管理的定义

城市规划管理就是根据相关法律法规（主要是城乡规划法和城市规划法）,对城市各项建设用地和建设工程实施行政审查，批准、核发“一书两证”（一书指：建设项目选址意见书，两证指：建设用地规划许可证与建设工程规划许可证），对城市规划行政许可的内容是否符合已批准的规划，以及城市内的建设项目是否符合规划许可的内容进行监督检查和行政处罚的行政管理活动。
可以说，城市规划管理是一项综合性、复杂性、系统性和科学性很强的技术行政管理工作，直接关系着城市规划能否顺利实施。规划部门通过规划行政权履行规划管理职能，以保障城市规划的实施。

二、我国城市规划管理存在的问题

(一)城市规划管理机构权责不清

目前，全国各城市都设有规划管理机构，但归属部门不同。譬如有的属建委领导，有的与建委平行；有的设直属分局，有的设非直属分局等。这就导致其行政级别、人员编制、职责范围、管理权限等差别很大。其中规划主管部门的名称更是不统一：有规划局、城乡规划管理局、城乡规划环境保护局、规划国土局、规划国土房产局、规划建设局等。
上述情况就容易导致有些城市各级规划主管部门的职责、权限不够明确，甚至出现有些规划管理文件不知该送往哪个部门签发的现象。由于行政体制职责不清，规划管理权在实际运作中存在责权不分、相互扯皮、分权争权的现象，严重扰乱了规划管理秩序。这就造成规划管理各自为政，使得城市的规划、建设和管理丧失了整体性和统一性。此外，现行相关法律法规对各级审批部门的审批内容、审批权限、审批程序、审批期限没有明确的法律界定，使得在规划编制、审批和实施过程中权责不清，责任和义务无法切实落实到位。

(二)城市规划结构不合理

目前我国很多城市过度重视地方经济的增长，而忽略基础环境设施的建设和质量的提高。地方政府将很大一部分财力投向了收益较大的工业用地，对公共绿地及公共配套设施所占金额投入比例却相对较低；政府过度注重城市经济形象，过分追求超宽马路、超大商业化广场，从城市路网总体结构上来看，主次干道与支路的比例不协调，路网结构不合理，容易造成城市交通拥堵，上述都是城市规划不合理的具体体现。同时，由于城市和镇村各自为政的现象持续已久，土地利用散乱无序，土地开发呈粗放式经营状态，土地利用率低，土地资源的浪费现象较为严重。

(三)公众参与度低及法律保障不足

城市规划管理涉及不同利益主题的行为。其中，政府、开发商、投资者、市民等都与城市规划管理有着密切的联系。目前就我国大多数城市规划的编制、修订到审批工作，很大程度上仅限于由领导、专家和相关部门人员组成的一个小圈子内。以规划编制为例，是以规划设计单位为主，相关部门配合，采取封闭式的规划编制方式。这种方式虽然能较好地贯彻上级政府、主管部门的意图，但各专业部门及普通市民的意见往往得不到足够的重视，从而增加了规划具体实施的难度。此外，在法律方面，我国现行的《城市规划法》中对公众参与规划决策没有明确规定。尽管在实际操作中不少城市也制定了总体规划成果的展示、重大项目意见征询等地方性规定，但对公众以何种方式参与规划决策，以及建设性意见的反馈渠道和采纳程序等并没有明确规定。

(四)历史街区与文物古迹保护的力度不够

中小城市往往有许多历史遗留的街区，这些历史街区是一个城市发展的见证，是城市蕴含的文化象征。但令人惋惜的是，许多历史街区已经失去了它原有面貌，有的甚至已经彻底消失。历史街区和文物古迹，对于提升城市文化品位、体现城市特色、增强城市对人的吸引力有着不可估量的重要作用。尽管人们对历史街区的价值有一定的认识，可是一旦开发与保护发生矛盾时，有关部门往往更注重眼前利益，在保护历史街区方面没有足够的重视，导致在城市规划和建设上不能严格按照规定对历史街区进行重点保护，随意变更规划、破坏城市建设整体性的现象时有发生。

三、相关对策及政策建议

(一)建立集中统一的规划行政管理体制

首先，要使城市规划管理遵循城市发展客观规律，就必须按遵循科学的审批管理程序。也就是必须依照城乡规划法规定的必要的环节来进行。这样就有效地防止审批工作随意性，制止各种滥用职权行为发生；其次，需要注意的是严格的审批程序是城市规划管理水平提升的重要条件，对于城市规划区的土地利用和各项建设活动也要以有关的城市规划管理法规为依据，对违背城市规划管理法规的行为要追究当事人法律责任；最后，要进行管理体制改革，有效发挥城市规划管理的重要作用。要改革规划行政管理体制，就要建立健全城市规划行政许可和审批制度，在城市规划管理工作中贯彻实施行政许可法，深化城市规划管理制度改革，建立规划委员会制度，健全城市规划管理决策机制，城市规划管理的重点由开发转向保护。

(二)提高土地利用率

城市规划管理部门要合理利用城市土地，提高城市土地利用的集约水平，采取广泛措施。如提高居住区的容积率、房地产开发建设密度，或根据各城市自身的具体实际情况，适当提高城市用地结构中的混合用地比例，鼓励将工业与居民区、商业区混合开发建在一个范围内。正确处理政府规划执行与城市招商引资的关系，防止过度片面强调招商引资，而致使原本的规划成空，盲目跟着招商项目走，或项目选址不符合本市的土地利用规划和城市总体规划。要看清规划和招商引资的关系，把规划要求作为招商引资的前置条件，在发布招商引资项目时，要将拟定的选址点规划和土地的使用情况一并发布，以达到让规划指导项目

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，合理使用土地的目的。

(三)健全规划决策机制

传统的城市管理似乎历来是政府的职能，但是现代的城市管理理论已经认识到，政府不是惟一能够履行公共事务职能的组织。城市的管治意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。同时，也能取得公众对政府政策的理解和关心，以尽快达到政策的目标。为了实现科学有效的城市和区域管治，建立城市规划委员会制度，由公务员、非公务员、专家、学者等组成的城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务，实现对城市的科学治理。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划管理部门自由裁量权过大的问题，以强化城市规划重大问题决策的科学性和性。委员会是城市规划的决策机构，由政府设立，由公务员和非公务员组成，其中非公务员人数应多于公务员人数，总人数应为单数。

(四)保护与传承城市历史文化

应站在继承和发扬自己城市历史文化的高度，充分认识历史街区与文物古迹的历史文化价值，将更多的历史街区与文物古迹的保护、规划纳入城市总体规划，使我市的建设具有自己的特色。要进一步协调处理好历史街区与文物古迹保护与城市化、现代化的关系，使城市现代化与尊重传统文化和谐共存，各得其所，体现文化的延续及现代化对传统的继承和包容。同时，在城市建设中，应依据城市规划建设方案总要求，加强对城市空间布局和建筑物外部色彩的研究，注重高品位的总体建筑形态设计，在保持建筑单体美的基础上，形成区域的总体美与和谐美，形成城市特有的风貌。
四、结语
城市规划管理作为一门学问，需要不断与时俱进，将其他学科的科研成果融入自己领域中来，进而使其健康发展，与时俱进。在我国城市规划的发展进程中，要敢于创新，善于吸取和借鉴国外先进规划理念，并在其基础上结合我国的具体实际加以创新，只有这样，我国的城市规划与管理才能够更深刻、更广泛、更健康的方向发展。
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