若干对公共危机管理若干重要理由

摘 要：国内的公共危机管理研究已经有十余年的历史。在此期间，学术界在一些基本理论问题的理解上始终存在争议，实践中也暴露出了一些亟待解决的问题。本文以务实的态度重新思考界定公共危机的内涵，提出了危机的三个属性和判断公共危机事件的四个标准，并厘清了公共危机的预防和预警问题在认识上的误区；指出在我国公共危机管理的实践层面，公共危机预防与预警重视不够、公共危机应急预案形式大于内容、政府危机响应侧重点偏失、整体化的危机救援能力不足等是目前亟待解决的四个问题，对此应当从危机管理的重心转移、问责机制、公众利益、机构规格和社会转型等方面完善公共危机管理体制。
关键词：公共危机；危机预防；危机预警；应急预案；阶段性转型
1002-7408（2013）04-0028-05

一、公共危机内涵的再思考：基于实践操作的层面

1.关于危机基本属性的争论。任何一门学科，支撑起整个理论体系的不过是一些最基本的概念，学者之间的理论争鸣归根到底是在基本概念的理解上存在分歧。国内学术界对公共危机管理的研究已经有10余年的时间，但对于如何合理地界定“公共危机”，如何判断某种社会现象是否是公共危机，争论依然很大。公共危机的概念包含且基于危机的基本属性。关于危机的属性目前有三方面的争论：（1）危机是负面的还是中性的。如巴顿（Barton）认为，危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件。”而史蒂芬·芬克（Steven Fink）则认为，危机的出现“不一定是坏消息，而只是一个事实”，“它包括产生负面结果的可能性，也包括产生预想、正面结果的可能性。”1，15（2）危机是一个事件还是一个过程。持事件中心方法（event-centered approach）的学者认为危机是“低概率、高影响的事件”。[3]反对的观点则认为危机实际上是一个从无到有、从量变到质变的演变过程，如乌里埃尔·罗森塔尔（Uriel Rothenthal）指出，“现在，危机分析者们将危机定义为过程，力图把握危机条件、特征和结果等完整的背景。”[4]（3）危机是突发的还是常态化的。里宾杰（Lerbinger）认为“突发性是危机的三个基本特征之一”。[5]而相反的观点则认为危机无时不在、无处不有，危机与人类历史发展相始终。[6] 1-2争论还在继续，但在此过程中可以清晰地辨识出危机的三个基本属性：危害性、紧迫性和不确定性。正如罗森塔尔的经典定义所言：危机是“一个系统的基本结构或价值规范所受到的严重威胁，它迫使人们必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出关键性决策”。[7]也正是由于这三个属性的存在，危机管理能力成为考验政府能力的重要指标。
2.公共危机事件的构成要件与判断标准。对危机基本属性的认识是合理界定公共危机内涵的前提，公共危机也同样具备危害性、紧迫性和不确定性。但必须指出的是，危机并不能自然地称之为公共危机，公共危机有其自身的特殊性，这就涉及到如何合理界定公共危机的问题。除了危机的三个基本属性外，危机上升为公共危机还需要具备四个额外的必要条件，这四个条件也成为判断公共危机事件的重要理论指标。（1）公众的广泛关注。公共危机的基本特征是“公共”二字，这里的“公共”并非指危机管理的主体是政府公共部门，而是指危机管理的客体是某一区域内的多数或有代表性的公众。一个危机事件只有被公众广泛关注才有可能成为公共危机事件，诸如个人的困难、个别企业的风险等都不是公共危机，而是私人事务，它们不会引起社会公众的广泛关注，也不应当进入政府的议事日程，因为“政府只有在公共事务的管理上才是权威，私人事务不属于它的管辖范围，在私人事务上政府不是权威”。[8]（2）负面的社会影响。公共危机的本质是风险和危害，其标志则是负面的社会影响。公众广泛关注的事件未必产生负面的社会影响，它们可能是积极的、中性的，也可能是负面的。积极事件和中性事件由于没有风险和危害性，不产生负面的社会影响，因此不属于公共危机。比如公众对文娱或体育明星的追捧与崇拜只能表明公众对明星的广泛关注，没有产生负面的社会影响，也没有对独立的第三方造成伤害，政府对这类事件可以顺其自然，无须过问。（3）公共利益受损。公众广泛关注且产生负面社会影响的事件未必同时导致公共利益受损。以“弃婴”问题为例，社会对此是广泛关注的，该现象也产生了负面的社会影响，但并没有公共利益因此受到损害，所以不构成公共危机事件。政府可以设置常规性的机构或处理程序来应对此类事件。公共利益受损意味着危机事件已经突破了私人空间，公众的生活秩序与社会规范受到挑战，正常的社会发展进程出现了断层。这时，政府作为公共利益的代表，介入其中是义不容辞的职责。可以说，公共利益受损是政府判断公共危机事件的核心标准。（4）社会心理紧张。与公共利益受损相伴随的往往是社会心理紧张的出现，表现为焦虑、畏惧、恐慌等不同程度的社会心理反应。从发展程度上看，公共利益受损只是公共危机的初始状态，社会心理紧张才是公共危机发展的高级阶段，这意味着危机正在迅速蔓延和升级。若无恰当措施，所有公共危机事件的最终表现都是社会心理紧张，其本质是人类在危机面前因无力和无助而产生的绝望感。由于社会心理紧张会对公众的预期产生影响，导致常规性的政策调控失灵，对政府的执政能力构成挑战，因此其成为各级政府判断公共危机事件的最后底线。
以上四个标准是判断公共危机事件的必要条件，连同危机的三个属性共同构成公共危机的基本内涵。在实践中，一个负责任的政府不会等到公共危机的四个要件全部出现后才开始介入，因为公共危机是一个从量变到质变的演化“过程”，具备了“公众的广泛关注”和“负面的社会影响”两个标准就意味着公共危机的初始端倪已经出现，防微杜渐、重在预防是政府的明智之选。

二、公共危机预防与预警的认识误区：与学界主流观点的商榷

1.公共危机预防的认识误区。公共危机预防的目标是避免或减少危机的风险，风险受到两个因素的直接影

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响：致灾因子（hazard）和脆弱性（vulnerability）。《联合国国际减灾战略减轻灾害风险术语（2009年版）》将致灾因子定义为：“一种具有危险性的现象、物质、活动，它可能造成人员伤亡、影响健康，导致财产损失、生活或怎么写作设施丧失、社会和经济扰动、环境破坏。”[9]7-8简言之，致灾因子即风险源，它可包括自然因子、人为因子、技术因子等。脆弱性指公众承受和抗拒风险的能力，即公众相对于危机的易损性，包括物理脆弱性、社会脆弱性、经济脆弱性、环境脆弱性等。由于风险是致灾因子与脆弱性共同作用的结果，用公式表示就是：风险=致灾因子×脆弱性。因此，当前学术界关于公共危机预防的主要研究方向集中在两点：一是防范致灾因子，二是减少公众相对于致灾因子的脆弱性。在防范致灾因子方面，比较常见的建议是开发危机预防技术、引进危机监测机制、开展风险预测、建立公共危机应急预案等。在减少公众的脆弱性方面的结论是建立信息疏导机制、加大社会宣传、开展模拟演练、设立防灾日、将危机管理纳入学校教育等。

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2.公共危机应急预案形式大于内容。根据华建敏同志在《人民日报》刊发的文章，截至2007年底，我国已经制定各级各类应急预案130多万件，覆盖了常见的各类突发事件；所有的省级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已编制总体应急预案。[12]这些数据表明，我国总体的应急预案体系基本建立。问题在于，“是否有预案”与“预案是否有效”是两个层面的问题，各级政府在预案的制定与执行中都暴露出了一些问题，其中一个最重要的问题就是预案的形式大于内容。表现为：（1）预案本身不完备。预案作为一种预先设计的行动方案，应当考虑三个维度：可能出现的情况、可以调动的资源和可能涉及的方法，但各级政府的预案从总体预案到专项预案在这三个维度上都做得不够充分。另外，多数预案都是一种纲领性的指导方针，原则性较强，实际操作方面考虑不足。对比研究发现，当前各省市的预案大同小异，不能很好的体现自身的条件、局限或特殊性。（2）预案的理解障碍。预案的价值体现在执行层面，执行的前提是对预案准确、全面的理解。国内各类预案从形式到内容都存在照搬西方国家应急预案的现象，不同地方政府之间也相互抄袭，专业术语流行，导致预案本身的理解困难。另一方面，我国预案的默认执行主体是政府，预案中没有体现公民、企业、社会组织等在危机管理中的行为需求，其行文以政府为叙事对象，语言风格符合政府公文的套路，这进一步增加了社会公众的理解难度。（3）预案的宣传推广不够。我国预案的数量和类别虽多，但一些政府仅把预案作为危机管理的补充，束之高阁者多，宣传推广者少。以预案分级为例，我国将公共危机事件分为红色、橙色、和蓝色四个等级，但很少有群众能够准确说出各种颜色的等级含义。调查发现，气象台发布的“高温橙色”预警对普通听众而言没有价值，因为他们只能听懂“高温”但并不理解“橙色”。
3.政府危机响应侧重点存在偏失。政府在危机响应中背负着两大压力：问责的压力和救援的压力。问责的压力是被动性的，政府可能因没有做好公共危机的预防和预警工作而成为被问责的对象；救援的压力是主动性的，因为救援不力本身就构成问责的条件。当这两种压力不可兼顾的时候，政府很容易出现考虑侧重点的偏失，最常见的表现就是优先考虑问责问题而不是救援问题，虚报、瞒报受灾数字比较普遍。应当看到，政府本身也是一个利益体，政府公务员也是理性经济人。詹姆斯·布坎南（James Buchanan）早已深刻的指出：“我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来……如果把参与市场关系的个人当作效用最大化者，那么当个人在非市场内行事时，似乎没有理由检测定个人的动机发生了变化。”[13]即我们不应当认为一个理性逐利者一旦进入政府公共部门就会变成一心为公的道德模范，趋利心依然是政府规避风险、逃避追责的根源所在。在公共危机管理体制不健全的情况下，悬在政府官员头上的问责利剑或许才是政府首先要躲避的对象。由于自利性的存在，政府在公共危机的响应过程中可能成为利益团体的“绑架”对象，只要政府作为资源垄断者和“社会价值权威分配”者的角色没有改变，这种“绑架”关系就会依旧暧昧。在极端情况下，政府也可能成为公共危机的肇端者，这在社会性公共危机事件中表现得尤为明显。这意味着，政府公共危机管理不仅涉及到危机管理本身，更涉及到政府的自我管理与制度约束问题。
4.整体化的危机救援能力不足。我国公共危机管理体制中主体单一、条块分割等问题直接影响了危机救援的整体效能。从管理主体来看，我国政府以层级结构为基础建立起一个庞大的公共事务管理体系，配之以政府具有指导权的公共事业组织，共同构成体制内的管理力量。体制外基本不存在合法的社会公共事务管理权力主体。与此相对应，政府也几乎成为唯一的公共危机救援力量，在备灾、减灾、响应、恢复、沟通等各个环节政府都是主导者，个人、家庭、企业、社会组织的参与明显不足，这就难以形成全社会整体化的危机救援能力。此外，救援能力不足也与体制外主体的脆弱性有关，公共危机的风险是致灾因子与脆弱性相互作用的结果，如果致灾因子不可避免的话，那么社会主体的脆弱性将直接对风险起到放大作用。从

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政府条块分割的层级体制来看，“条状”分割体现了命令统一和行动一致的原则，总体而言有利于危机的有效应对，但“块状”分割情况比较复杂。政府下设的块状职能部门，有的归本级政府统一管理，有的则直属于上级政府，当危机需要协同行动的时候往往出现协调的低效率。另外，政府职能部门之间存在职能分工与利益摩擦，加之行政权力只对上负责，导致横向的沟通较难实现。至于不同地方政府之间的协调就更为困难。所以，政府之间、政府与社会之间以及政府部门之间的协作困难是导致整体化危机救援能力不足的重要原因。

四、提高政府公共危机管理能力的几点建议

1.将公共危机管理的重心前移。公共危机从萌芽到消除有一个生命周期，国外一般将其分为潜伏期、爆发期、持续期和解决期四个发展阶段。与之对应的危机管理活动包括疏缓（mitigation）或预防（prevention）、准备（preparedness）、响应（response）、恢复（recovery）四个方面。20-28所谓将公共危机管理的重心前移即重点加强危机的预防与准备阶段的工作，把工作的重点放在备灾与减灾上，从源头防范致灾因子，以实现事半功倍的效果。将公共危机管理的重心前移要强化以下几点认识：（1）多数公共危机是可预可防的。公共危机可以分为自然灾害、技术灾害、冲突危机和公共卫生危机四类，除了自然灾害中的一部分超出人类的应对能力之外，其它危机事件的发生都掺杂了人的因素。这意味着只要付诸努力，加强预防和预警工作，消灭或减缓危机是完全有可能的。（2）树立公共危机常态化意识。危机具有突发性，但突发性只是危机的表面属性，危机的本质属性是风险，危机是风险的极端表现，突发性只是加剧风险的一个因素。树立危机常态化意识强调防微杜渐，通过规范公共危机管理的日常工作来有效对抗危机的突发性。“和平进程的断点”也许很微小，但却已经埋伏了重大危机的种子，如果不能及时发现并妥善处理，终将演变为突发危机事件。（3）改革公共危机管理的考核机制。当前迫切需要解决的问题是加强对公共危机预防与预警投入与效果的监督，完善管理流程，切实落实危机预防与预警的科学性和可操作性，以公共危机自身的发展周期与规律为基础重新设计公共危机管理的考核机制，强调激励因素在公共危机管理中的作用。

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